Função social da propriedade

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A concepção de função social nasceu da noção de que, enquanto vivente em sociedade, o homem deve empregar esforços no sentido de dar sua contribuição ao bem estar da coletividade em detrimento dos interesses unicamente individuais. Neste contexto, erige-se a teoria da função social, segundo a qual “todo indivíduo tem o dever social de desempenhar determinada atividade, de desenvolver da melhor forma possível sua individualidade física, moral e intelectual, para com isso cumprir sua função social da melhor maneira” (FIGUEIREDO, 2008, p. 83).1

Esta concepção visa dar ênfase à importância da consciência de cada indivíduo enquanto ator no cenário da vida em sociedade. Somente a valorização da noção de trabalho em equipe, em prol do bem comum, respeitados os direitos individuais, tem o condão de garantir a paz e o bem estar social.

Guilherme José Purvin Figueiredo, embasado pela doutrina de Augusto Comte, esclarece o cerne da questão, ao afirmar que “o modo mais eficaz de assegurar a felicidade privada, segundo Comte, é pela procura ativa do bem público, a qual exige, necessariamente, a repressão permanente dos impulsos pessoais que possam suscitar conflitos contínuos”. (2008, p. 83). Trata-se, portanto, de restringir certos aspectos da liberdade humana, inclusive quanto aos seus direitos fundamentais, a fim de garantir a paz e o bem estar social.

O transporte da teoria da função social para o âmbito do direito de propriedade evoca o dever atribuído ao proprietário de fazer uso de seus bens de forma a cumprir uma função social, ou seja, de forma que o exercício do direito de propriedade obedeça aos parâmetros legais e morais estabelecidos, no intuito de contribuir para o interesse coletivo.

A primeira noção de função social da propriedade foi concebida no início do século XX, por León Duguit. Em oposição às doutrinas individualistas sustentadas até então, o autor defendeu que a propriedade é uma instituição jurídica que, como qualquer outra, formou-se para responder a uma necessidade econômica e, neste ensejo, evoluiu de acordo com tais necessidades (DUGUIT, 1975, p. 235).

Nesta esteira, o autor francês fez dura crítica à concepção individualista da propriedade, sobretudo sobre a premissa de que somente concedendo ao possuidor um direito subjetivo absoluto sobre o bem é que poder-se-ia garantir a plenitude de sua autonomia individual (DUGUIT, 1975, p. 237).

Ao contrário, Duguit rejeitava a propriedade como direito subjetivo, atribuindo-lhe natureza de função, isto é, a ser utilizada a serviço da coletividade. Por este viés, a propriedade-função não detinha o caráter absoluto e intangível, e o proprietário era apenas o detentor de um bem, por sua vez pertencente à coletividade.

O conceito, no entanto, não se desenvolveu de maneira tão radical, ganhando contornos diversos, como bem assinalado por Celso Antônio Bandeira de Mello, litteris:

"Estamos em crer que, ao lume do direito positivo constitucional, a propriedade ainda está claramente configurada como um direito que deve cumprir uma função social e não como sendo pura e simplesmente uma função social, isto é, bem protegido tão só na medida em que a realiza (1987, p. 41)."

Como fundamento para esta conclusão, o autor argumenta que, nos termos do ordenamento jurídico pátrio, mesmo a propriedade que não cumpre sua função social também mereceu proteção, como é o caso da desapropriação por utilidade social, em razão da improdutividade do latifúndio. Assevera o autor, que se de fato a propriedade consistisse em função social, e não um direito subjetivo, não haveria sentido em se cobrar a correlativa indenização.

Vigorou, portanto, o entendimento de que a propriedade é direito subjetivo, que deve cumprir uma função social. De todo modo, a propriedade passa a ser vista como instrumento de apoio à consecução dos fins sociais, cuja essência é o seu serviço à coletividade(DERANI, 1997, p. 239). É dizer, mesmo constituindo-se em instituto voltado originariamente para a realização dos interesses individuais, a propriedade desempenha papel fundamental enquanto promotora dos interesses coletivos. Nas precisas palavras de Cristiane Derani a propriedade “inclusive enquanto fruição privadaé justificada como meio de alcance da felicidade social, pois o bem-estar individual deve levar também à felicidade coletiva” (1997, p. 239).

A propriedade, portanto, apresenta como componente indissociável a sua função social, enquanto dever imposto a cada sujeito de direito, público ou particular. Neste contexto, o ordenamento constitucional brasileiro, segundo Francisco Carrera, “retira literalmente a faculdade de “não uso”, que o proprietário exercia quando investido no domínio de seu imóvel”(2005, p. 100).

Não por acaso, a Constituição Federal erigiu como direito fundamental a garantia do direito de propriedade (artigo 5º, XXII), seguida imediatamente pela determinação de que a propriedade deve cumprir sua função social (artigo 5º, XXIII), transformando, assim, o elemento função social em elemento inerente ao exercício propriedade.

Desta forma, têm-se as primeiras linhas da relação entre a propriedade e a função social que lhe é inerente. Entretanto, para uma análise mais completa e que atenda aos desideratos deste trabalho, faz-se necessário percorrer os dispositivos constitucionais que tratam da matéria, no intuito de verificar como se manifesta a função social da propriedade. É o que se fará no próximo tópico.

Na Constituição Federal do Brasil[editar | editar código-fonte]

A função social da propriedade é matéria de ordem constitucional. Com efeito, o instituto está previsto em diversos dispositivos constitucionais, de sorte que se conclui pela elevada importância assumida pelo mesmo em nosso ordenamento jurídico.

A propriedade enquanto direito fundamental carrega consigo indissociavelmente o dever de cumprimento da sua função social. Nas subseções que se seguem, serão discutidos alguns dispositivos constitucionais em que a função social da propriedade intenta atuar como diretriz para o exercício de direitos constitucionalmente garantidos, enquanto elemento condicionante do direito de propriedade. Inicialmente, tratar-se-á da função social da propriedade enquanto princípio da ordem econômica, para após ser tratada enquanto princípio das políticas urbana e agrícola e fundiária.

Como Princípio da Ordem Econômica[editar | editar código-fonte]

Segundo o artigo 170 da Constituição Federal, a ordem econômica encontra fundamento na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, e tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados, dentre outros princípios, o da propriedade privada e o da função social da propriedade.

A propriedade, na condição de direito fundamental, está elencada como princípio da ordem constitucional econômica, tendo em vista estar fortemente relacionada à satisfação das necessidades humanas primárias. Com efeito, conforme leciona Edson Luiz Peters, o direito de propriedade é condição sem a qual não se garante o direito maior à vida (2006, p. 125). Neste diapasão, se a finalidade da ordem econômica consiste em assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, não se pode olvidara propriedade, que garanta ao indivíduo o poder de uso e gozo sobre os bens de produção e consumo.

Mais ainda, por se tratarem de bens afetos à manutenção da vida humana, depreende-se que esses bens devem ser de acesso o mais facilitado possível aos indivíduos, “o que justifica até a intervenção do Estado no domínio da sua distribuição, de modo a propiciar a realização ampla de sua função social” (SILVA, 20002, p. 789). Em outras palavras, justamente a equitativa distribuição dos bens de consumo, enseja a intervenção estatal na propriedade, missão para a qual o Poder Público pode se valer da aplicação do princípio da função social da propriedade.

O desenvolvimento das atividades econômicas, portanto, necessita da utilização de bens de produção privados, os quais, no entanto, não poderão ser utilizados para fins meramente particulares. Devem, em verdade, atender ao interesse público, de forma a propiciar existência digna a todos, conforme ordenado pela Constituição Federal, para tanto, “buscando um equilíbrio entre o lucro privado e o proveito social” (DERANI, 1997, p. 238).

Como Princípio de Política Urbana[editar | editar código-fonte]

O regime da política constitucional urbana decorre da associação entre os artigos 182 e 21, XX, ambos da Constituição Federal. Com base nos citados dispositivos, a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme dire­trizes gerais fixadas em lei federal,in casu, a Lei 10.257/00 (Estatuto da Cidade),tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Evidencia-se no ordenamento constitucional os princípios da função social e da dignidade da pessoa humana, este sob a forma de bem estar dos habitantes das cidades. Transportando para o âmbito da propriedade privada urbana, e tendo em mente a função social no sentido de dever genérico de colaboração para a consecução do interesse coletivo, pode-se facilmente relacionar a função social da propriedade urbana como instrumento para o alcance do objetivo traduzido na garantia do bem estar dos habitantes.

Assim, observa-se que a propriedade privada urbana resta igualmente vinculada à sua função social. Com efeito, o artigo 182, § 2º, da Constituição Federal impõe expressamente o atendimento da função social da propriedade, sob os parâmetros a serem fixados pelos planos diretores dos centros urbanos.

"Com as normas dos artigos 182 e 183 a CF fundamenta a doutrina segundo a qual a propriedade urbana é formada e condicionada pelo direito urbanístico a fim de cumprir sua função social específica: realizar as chamadas funções urbanísticas de propiciar habitação (moradia), condições adequadas de trabalho, recreação e circulação humana; realizar, em suma, as funções sociais da cidade (CF, artigo 182). (2008, p. 77)"

O não atendimento da função social sujeita ao proprietário sanções de caráter restritivo, como o parcelamento compulsório, edificação compulsória ou o imposto predial territorial urbano progressivo no tempo (artigo 183, I e II, da CF); ou até mesmo punições que importem na perda da titularidade sobre o bem, mediante indenização paga com títulos da dívida pública, como é o caso da desapropriação-sanção (artigo 183, III, da CF).

Como Princípio da Política Agrária e Fundiária[editar | editar código-fonte]

O texto constitucional consagra expressamente a função social da propriedade rural, quando, em seu artigo 186, dispõe:

"Artigo186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I – aproveitamento racional e adequado;

II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores."

O exercício da propriedade rural resta, portanto, condicionado ao cumprimento da função social que, in casu, manifesta-se no efetivo aproveitamento. Entretanto, o mero aproveitamento não basta por si só, mas necessita ser exercido de forma proveitosa ao interesse público.

Aspecto importante a ser salientado diz respeito à observação feita por Edson Luiz Peters, que comenta sobre a terminologia adotada pelo texto constitucional. Para o autor:

"[...] é relevante o uso da expressão aproveitamento ao invés de produção, o que, por si só, sinaliza para a superação do produtivismo, entendido como o uso sem quaisquer limites até o exaurimento, a fim de se colher o máximo no menor tempo, não importando as conseqüências ou reflexos na prática [...](2006, p. 128)."

A nuance terminológica implica traço marcante quanto a definição do conteúdo da função social da propriedade rural, especialmente quando associado à qualificação dada ao aludido aproveitamento, concernente aos complementos da racionalidade e adequação. Não basta aproveitar apenas, mas aproveitar de forma racional e adequada. Com isto, busca-se o aproveitamento da terra com grau máximo de eficiência, devendo ser respeitados ainda os limites da exploração, para que esta não se dê de forma a esgotar o potencial produtivo do bem.

Deve ainda ser atendido o critério da utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente. Este critério relaciona-se com o instituto da função ambiental, enquanto dever genérico de preservar e defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado, como forma de promover a sadia qualidade de vida, na esteira do princípio da dignidade da pessoa humana, para as presentes e futuras gerações.

Por fim, devem ainda ser respeitados os critérios de respeito às relações trabalhistas e da promoção do bem estar dos proprietários e trabalhadores.

O descumprimento da função social da propriedade rural tem como consequências a desapropriação-sanção prevista no artigo 184 da Constituição Federal, realizada para fins de interesse público (reforma agrária), mediante o pagamento de indenização em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até 20 anos.

Como se pode observar, portanto, o próprio exercício da propriedade está condicionado ao atendimento de sua função social, através da imposição de limites pelos textos normativos, inclusive o constitucional.

Limitações administrativas ao direito de propriedade[editar | editar código-fonte]

Cumpre, ainda, tecer breves comentários acerca da distinção entre a função social da propriedade e o sistema de limitações administrativas ao direito de propriedade. O tema mostra-se controverso na doutrina brasileira, não chegando-se a uma conclusão definitiva. Cabe, porém, apresentar alguns aspectos da matéria, sobretudo tendentes à tentar formular a distinção básica entre ambos os institutos.

À medida que implica em relativização e, por vezes, supressão de direitos individuais privados, sempre em prol do interesse coletivo, a função social da propriedade aproxima-se das limitações administrativas. Estas podem ser conceituadas como condutas realizadas pelo Poder Público, motivada por razões de interesse público,voltadas para adelimitaçãodo exercício dos atributos do direito de propriedade, isto é, o uso, gozo e disposição.

As limitações administrativas, cujas espécies são restrições, servidões e desapropriação, divergem das imposições aplicadas em decorrência do descumprimento da função social da propriedade precisamente no que diz respeito ao seu objeto. Explica-se: o objeto atingido pelas limitações administrativas consiste no exercício do direito de propriedade, quanto aos atributos de uso, gozo e disposição, quando necessário ao interesse público. Em oposição, aloca-se a função social da propriedade, a qual consiste em elemento integrante do próprio direito de propriedade e tem por objeto a modificação de sua estrutura, para flexibilizar o uso ilimitado e incondicionado da propriedade.

Vale dizer, a função social representa elemento indissociável da estrutura do direito de propriedade e, neste mister, a legitima e condiciona. Desta feita, impõe-se que o descumprimento da função social enseja a restrição ao bem, não ao direito de propriedade, pois este restaria desconfigurado, ante a ausência do elemento da função social, ensejando assim a intervenção estatal com vistas a dar ao bem aproveitamento adequado aos fins coletivos.

Referências


MARÉS, Carlos Frederico. A Função Social da Terra. Sérgio Antonio Fabris Editor. Porto Alegre Ed. 2003


¹ pág. 86

² Artigo 397 I- as propriedades devem cumprir a função social ou uma função econômica e social para salvaguardar os seus direitos, de acordo com a natureza da propriedade.