Lobby

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Lobby (do inglês lobby, antessala, corredor[nota 1] ) ou lobbying é o nome que se dá à atividade de pressão, ostensiva ou velada, de um grupo organizado com o objetivo de interferir diretamente nas decisões do poder público, em especial do poder legislativo, em favor de causas ou objetivos defendidos pelo grupo.

Lobby: o que é[editar | editar código-fonte]

Apesar do termo lobby ter no Brasil a conotação de troca de favores ou corrupção, a definição original remete a um significado mais neutro. Segundo Said Farhat, lobby é "toda atividade organizada, exercida dentro da lei e da ética, por um grupo de interesses definidos e legítimos, com o objetivo de ser ouvido pelo poder público para informá-lo e dele obter determinadas medidas, decisões, atitudes."[1]  Nesta concepção, o lobby seria meramente a representação de interesses junto aos agentes políticos. Tal definição é corroborada por Maria Cecília Gonçalves, que trata o lobby como "a prática de buscar acesso aos agentes políticos e fazer com que eles saibam das demandas de determinados segmentos da sociedade, usando pessoas (lobistas) e seus canais de contato junto aos órgãos de governos".[2] O lobista aqui seria um intermediário que, por conta do conhecimento profundo da forma de funcionamento do governo e de seus elementos chaves, teria maiores condições de definir corretamente os atores mais importantes em um determinado assunto, aumentando as chances de que o representado possa influir na política em questão.

O que o lobby não é[editar | editar código-fonte]

Apesar de frequentemente adquirir uma conotação negativa, o lobby, por definição, não está relacionado ao uso de meios ilícitos para o exercício de influência sobre um ator político. Não faz parte do conceito tradicional de lobby nenhum tipo de tráfico, seja de influência ou de interesses; não seria compatível com a atividade nenhum tipo de jogada escusa ou mesmo o uso de dinheiro para obtenção de favores. O uso de dinheiro na compra de favores ou qualquer tipo de favorecimento não consistiria em lobby, mas simplesmente em corrupção.[1]

O lobista[editar | editar código-fonte]

O papel do lobista é um dos papéis mais controversos dentro do sistema de representação institucional via lobby. A ação do lobista pode inclusive trazer benefícios para o tomador de decisões, pois várias vezes se trata de uma representação técnica e especializada.[1] E de forma alguma é sempre vista por este agente tomador de decisão como algo negativo: tanto os legisladores quanto os administradores valorizam muito a participação dos especialistas.[3] . O lobista, "representante de um cliente claramente identificável"[3] , seria responsável por exercer pressão e influência na tomada de decisão, auxiliando o tomador de decisão através do assessoramento com informações técnicas e expondo o ponto de vista de agentes externos que serão afetados pela decisão em questão.

O lobista contaria ainda com incentivos explícitos e implícitos para a não utilização de métodos ilícitos para consecução de seus objetivos. Como incentivo explícito encontra-se o endurecimento de políticas anti-corrupção e aumento da insatisfação popular quanto ao uso de práticas escusas; como incentivo implícito, cita-se que há um código de conduta próprio, reconhecido inclusive pelos pares do lobista, que condena o uso de tais práticas.[3]

Lobby e corrupção[editar | editar código-fonte]

A definição de lobby como "atividade organizada, exercida dentro da lei e da ética"[1] , já seria uma forma de separá-lo do conceito de corrupção. Porém, ainda existem áreas cinzentas, sendo o maior foco de problemas o financiamento de campanhas eleitorais[4] : um financiamento constante – ou mesmo a promessa de financiamento – que parta de um interessado em uma política ou decisão governamental poderia ser facilmente enquadrado como corrupção.

Ressalta-se aqui o caráter do lobby como forma de representação de interesses, em nome de clientes identificáveis e por meio de esquemas predefinidos. A accountability (transparência) é de fundamental importância, para a segurança de ambas as partes - tanto o agente de pressão como o tomador de decisão. De certa forma há um caráter de mútua exclusão entre o lobby e a corrupção: os gastos com lobby seriam altos demais em relação a meios mais diretos e eficazes - porém ilícitos – para atingir o mesmo resultado[3] .

O lobby no mundo[editar | editar código-fonte]

Em boa parte do mundo, o lobby ocupa uma área cinzenta entre legalidade e corrupção. Porém há duas grandes exceções: os Estados Unidos e a União Europeia - mais especificamente sua capital, Bruxelas.

A regulamentação do lobby nestes lugares trouxe para a arena política uma gama de interesses que até então eram organizados de forma esparsa. A aceitação do lobby como parte do arsenal político acabou incentivando a organização política em associações – que por sua vez, se unem em grupos de atividades semelhantes, em uma espécie de "comunidade de lobby".[3] Exemplo destes grupos seria uma "comunidade de educação superior", que refletiria as opiniões de professores, pesquisadores e cientistas.

Em Bruxelas, percebe-se uma reputação bastante favorável quanto ao lobby – em 1992 haviam cerca de três mil "grupos de interesse especial", segundo dados oficiais[3] . O estilo da burocracia local, de forma surpreendente, não evita os "inputs" da sociedade, mas sim os incentiva.[5] [6]

A visão americana, por sua vez,  se aproxima mais do conceito pluralista, com diversos grupos de pressão legítimos. É interessante notar que, nos Estados Unidos, o lobby é mais frequente no poder legislativo do que nos outros poderes, sendo realizado por grupos com estruturas financeiras e operacionais de tamanhos diversos que competem entre si pela defesa dos seus interesses[7] . A dimensão do lobismo nos Estados Unidos pode ser vista nos números: em 2006, havia trinta mil lobistas cadastrados oficialmente, sendo que centenas deles eram ex-congressistas[7] ; além disso disso, a atividade movimentou, no ano, treze bilhões de dólares na busca de influenciar o parlamento e alguns setores do Executivo.[7]  

A OCDE e a regulamentação do lobby[editar | editar código-fonte]

A OCDE tem tido como foco a redução da corrupção em seus países-membros e associados, sendo que uma das frentes de trabalho é a regulação do lobby e da atuação do lobista. Segundo a OCDE, a regulação pode trazer mais transparência e  aumentar o accountability do agente público.[8] . Segundo a OCDE, para ser bem sucedido, o processo de regulamentação do lobby deve seguir dez princípios[8] :

  1. Todos devem ter acesso aos mesmos canais de informação para atuar nos processos de formulação de politicas públicas;
  2. As regras impostas ao lobby devem ser tomadas dentro do contexto social e político da nação, respondendo às demandas da sociedade nesse setor;
  3. A regulamentação do lobby deve estar inserida nos mesmos princípios jurídicos da boa governança pública;
  4. Os países devem claramente definir os termos 'lobby' e 'lobista' para fins regulatórios;
  5. Os cidadãos, empresas e burocratas do país devem ter acesso a informações suficientes sobre o funcionamento do lobby;
  6. O público tem o direito de amplo escrutínio sobre as atividades de lobby;
  7. Os países devem criar uma cultura de integridade na tomada de decisão por agentes públicos;
  8. Os grupos de lobby devem agir de forma  profissional e transparente;
  9. Os países devem envolver todos os grupos interessados no lobby para evoluir estratégias de cumprimento da ética e das metas de transparência;
  10. As normas sobre lobby devem ser periodicamente revistas e adaptadas à realidade e vontade da nação.

Segundo a OCDE, o governo brasileiro deveria definir claramente os termos lobby e lobista na eventual formulação de uma lei sobre o assunto e oferecer padrões claros de conduta a funcionários públicos para guiar suas interações com lobistas e gerenciar possíveis conflitos de interesse caso eles queiram deixar o cargo e se tornar lobistas.[8] 

O lobby no Brasil[editar | editar código-fonte]

No Brasil as organizações sociais são, com frequência, financeiramente dependentes do Estado, o que reduz a autonomia dos grupos de pressão e a participação social no processo político.[2]

A promulgação da Constituição Federal de 1988 ampliou e consolidou liberdades, direitos e garantias individuais e coletivas, dentre os quais o livre direito de associação e a liberdade de expressão. Porém, o Estado ainda tentaria manter a participação da sociedade sob sua tutela. Esse cenário de maior participação e atuação dos grupos de interesse se dá num contexto ainda bastante permeado pela herança corporativista e pelo pluralismo limitado apontado por diversos autores, afetado pelo viés tecnocrático e pela ausência de uma cultura política que reconheça a participação dos interesses organizados como legítima e necessária. Esse quadro favorece o uso de mecanismos informais de representação de interesses, tais como os "anéis burocráticos", que são vínculos de corte clientelista que atravessam as grandes burocracias, tanto pública quanto privada, ligando setores da burocracia estatal a grupos de interesses das empresas privadas.[7] [9]

Como no Brasil pós-constituinte de 1988 há uma preponderância do executivo sobre o legislativo, o lobby no país age essencialmente junto aos ministros de Estado, autarquias e demais órgãos do Poder Executivo e, em menor escala, na Câmara dos Deputados e no Senado Federal.

Propostas de regulamentação em tramitação no Brasil[editar | editar código-fonte]

Atualmente existem três propostas tramitando para a regulamentação do lobby no país:

  • O projeto de lei 6132/1990, de autoria do Ex-Senador Marco Maciel, do antigo PFL de PE. Atualmente encontra-se no Plenário da Câmara dos Deputados.
  • O projeto de lei 6928/2002, de autoria da deputada Vanessa Grazziotin, do PcdoB de AM; Atualmente encontra-se na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados;
  • O projeto de lei 1202/2007 de autoria do deputado Carlos Zarattini, do PT de SP; Atualmente encontra-se na Comissão de Constituição e Justiça e de Cidadania da Câmara dos Deputados, aguardando Audiência Pública;

Projeto de Lei 6132/1990[editar | editar código-fonte]

De autoria do senador Marco Maciel, é o que tem maior histórico dentro do congresso nacional. Iniciado no Senado como projeto de lei do senado nº 203/1989, foi aprovado pela casa e enviado à Câmara dos Deputados, onde aguarda deliberação.Legisla essencialmente sobre o registro e divulgação dos gastos das entidades com "assuntos a tratar" no Congresso Nacional.[10]

Projeto de Lei 6928/2002[editar | editar código-fonte]

De autoria da deputada Vanessa Grazziotin, cria o estatuto para o exercício da democracia participativa, regulamentando a execução dos incisos I, II e III do art. 14 da constituição federal, referentes a plebiscito, referendo e iniciativa popular.[11]

Projeto de Lei 1202/2007[editar | editar código-fonte]

De autoria do deputado Carlos Zarattini, do PT de SP, prevê que seja competência da CGU o credenciamento das entidades de lobby; impõe um ano de quarentena para que funcionários públicos e detentores de cargos eletivos possam atuar; e determina que haja um curso de formação com os futuros lobistas.[12]

O projeto de lei apresenta ainda as ações que devem ser tomadas para que não haja abusos nem atos ilícitos, tais como a tomada das contas anuais dos lobistas cadastrados.

Como citado na justificativa do projeto de lei 1202/2007, a finalidade do projeito de lei é a ampliação do accountability e o aumento da idoneidade no trato da coisa pública:

"Veda-se o uso de presentes, cortesias, gentilezas e favores para Congressistas como instrumento de “corrupção” e asseguram-se meios de tratamento igualitário aos grupos de pressão no processo decisório no Legislativo (...) Limita-se a conduta dos lobistas, e dos próprios servidores públicos, para que não haja abusos nem tampouco conflitos de interesse. Garante-se a idoneidade do processo e a responsabilização daqueles que não observarem as suas normas."[12]

Notas

  1. A grafia aportuguesada "lóbi" é usada, segundo o Dicionário Aurélio, na acepção deste cômodo, conservando o mesmo léxico a grafia original para os grupos de pressão.

Referências

  1. a b c d FARHAT, Said. Lobby: O que é. Como se faz. Ética e transparência na representação junto a governos. São Paulo: Ed. Peirópolis, 2007
  2. a b GONÇALVES, Maria Cecília Nunes. Regulamentação do lobby no Congresso Nacional brasileiro: o estudo comparado do modelo norte-americano. Monografia (especialização) – Curso de Processo Legislativo, Câmara dos Deputados, Centro de Formação, Treinamento e Aperfeiçoamento (Cefor), 2012.
  3. a b c d e f GRAZIANO, Luigi. O lobby e o interesse público. In: Revista Brasileira de Ciências Sociais. V.12 n. 35., fev 1997,  São Paulo
  4. GRAZIANO, Luigi. Lobbying pluralismo democrazia. Roma: Ed. La nuova Italia scientifica, 1995
  5. MAZEY, S. e RICHARDSON, J. (eds.)., Lobbying in the European community. Oxford, Oxford Univerisity Press, 1993
  6. NUGENT, N., The government and politics of the European Union. 3a edição, Londres, MacMillan. 1994
  7. a b c d SANTOS, Luiz Alberto dos. [http://repositorio.unb.br/bitstream/10482/1483/1/Tese_2008_LuizAlbertoSantos.pdf Regulamentação das atividades de lobby e seu impacto sobre as relações entre políticos, burocratas e grupos de interesse no ciclo de políticas públicas – análise comparativa dos Estados Unidos e Brasil. Brasília: UnB, 2007.
  8. a b c OCDE. 10 Principles for Transparency and Integrity in Lobbying. Disponível em: <http://www.oecd.org/gov/ethics/oecdprinciplesfortransparencyandintegrityinlobbying.htm> Acesso em 05 dez. 2013.
  9. A formação do estado regulador. Por Paulo Todescan Lessa Mattos. Novos Estudos CEBRAP n°.76 São Paulo novembro de 2006 ISSN 0101-3300
  10. BRASIL. Projeto de Lei 6132/1990, 23 de janeiro de 1990. Dispõe sobre o registro de pessoas fisicas ou juridicas junto as casas do Congresso Nacional, para os fins que especifica, e dá outras providencias. Disponível em: <http://www.camara.gov.br>. Acessado em 05 dez. 2013.
  11. BRASIL. Projeto de Lei 6928/2002, 11 de junho de 2002. Cria o Estatuto para o exercício da Democracia Participativa, regulamentando a execução do disposto nos incisos I, II e III do art. 14 da Constituição Federal. Disponível em: <http://www.camara.gov.br>. Acessado em 05 dez. 2013.
  12. a b BRASIL. Projeto de Lei 1202/2007, 30 de maio de 2007. Disciplina a atividade de lobby e a atuação dos grupos de pressão ou de interesse e assemelhados no âmbito dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal, e dá outras providências.  Disponível em: <http://www.camara.gov.br>. Acessado em 05 dez. 2013.