Bens públicos

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Disambig grey.svg Nota: Não confundir com Bens comuns.

Os bens públicos são todos aqueles pertencentes ao estado. Tais bens podem ser de qualquer espécie, móveis, imóveis, e até incorpóreos, como direitos de crédito e ações. A doutrina divide os bens públicos entre aqueles de Domínio Público, quando forem destinados ao uso de toda a coletividade, como as praças, as estradas, os rios e praias, ou de Domínio Privado do Estado, quando consistirem em propriedade privada da Administração Direta e Indireta[1].

História[editar | editar código-fonte]

O Direito Romano já mencionava a existência de bens públicos. As Institutas de Justiniano, do século VI, faziam referência á certos bens de categorias especiais, que não poderiam ser negociados e não possuíam um dono determinado, como as estradas, ruas e praças, classificadas como res universitatis (coisas da comunidade). O Código de Justiniano previa também as res communi, coisas que por sua natureza são comuns a todos os homens, como os rios, o mar e as praias, e as res publicae, que consistiam na propriedade pública, em terras, ou escravos pertencentes á todos, cuja comercialização era proibida.

Na Idade Média, os bens públicos passaram á Coroa, tornando-se propriedade privada do rei, exceto aqueles bens de uso coletivo, como estradas, mares e rios, sobre os quais o monarca detinha apenas poder de fiscalização.

A partir da Idade Moderna, com a formação dos Estados Nacionais, a propriedade do rei passou a ser do estado, que assumiu atribuições antes pessoais dos monarcas. O Código Civil Napoleônico, que serviu como base para a lei civil de diversos países ocidentais, não faz menção direta aos bens públicos, limitando-se apenas a dizer que certos bens, como as estradas e hidrovias, estariam fora do comércio.

Na lei brasileira, o primeiro Código Civil de 1916 estabelecia três modalidades de bens públicos, os de uso comum do povo, os de uso especial e os dominicais. Esta tripartição dos bens públicos foi mantida pelo Código Civil de 2002 e se encontra em vigor até hoje[2].

Classificação[editar | editar código-fonte]

Os bens públicos podem ser classificados utilizando-se diversos critérios. Quanto a sua titularidade, podem eles ser divididos entre Federais, Estaduais e Municipais, de acordo com a entidade a que estejam vinculados.

Quanto ao seu regime jurídico, pode-se dividi-los entre bens de Domínio Público, que são aqueles voltados ao atendimento da população em geral, sendo inalienáveis, e de Domínio Privado do Estado, que consistem na propriedade privada dos entes da Administração Pública, que tem total domínio sobre o bem e podem dispor dele como julgar adequado, inclusive podendo se desfazer do bem por alienação.

Quanto a sua finalidade, podem ser os bens de uso comum do povo, quando a própria natureza do bem ou a lei estatuam ser este bem de uso coletivo, bens de uso especial, quando são destinados á serem utilizados pela administração pública, e os dominicais, que não possuem finalidade específica, consistindo em propriedade privada da administração pública[2].

Bens Públicos na Lei Brasileira[editar | editar código-fonte]

O Código Civil Brasileiro divide os bens públicos em três categorias, cada qual com suas regras próprias:

I- bens de uso comum do povo: são aqueles que toda população pode usar, como estradas, ruas, praças, rios e mares. Embora os bens desta categoria pertençam á uma entidade estatal, esta entidade não pode aliená-los nem dispor deles de qualquer maneira, tal como faria com uma propriedade privada. O ente titular destes bens deve garantir a finalidade de uso coletivo, não cabendo nenhum tipo de restrição á circulação de pessoas ou cobrança de taxa para uso destes bens. O estabelecimento de pedágio, por exemplo, desconfigura o caráter de bem de uso comum do povo da rodovia e a torna bem de uso especial.

II- bens de uso especial: são aqueles que o estado usa para realizar seus serviços, como os prédios aonde funcionam universidades públicas, os edifícios dos hospitais públicos, as viaturas de polícia, etc. Estes bens não são de livre acesso por qualquer um da população, como ocorre nos bens de uso comum do povo, havendo restrições quanto á quem pode acessar aquele ambiente, muitas vezes restringindo o seu uso apenas á agentes públicos, ou então há a exigência de pagamento de taxa, como ocorre nas rodovias com pedágio. Por possuírem finalidade pública definitiva, estes bens também são inalienáveis.

III- bens dominicais: são aqueles sobre os quais a administração pública possui total direito de propriedade, podendo usá-los e dispor deles como desejar, tendo inclusive o poder de aliená-los.

Tal classificação não é fixa, se for necessário ao interesse público, podem os bens de uso comum ou especial serem reclassificados como bens dominicais e assim alienados ou utilizados para outros fins[1].

Características[editar | editar código-fonte]

Na regra geral, os bens públicos são impenhoráveis, imprescritíveis, e é proibida a sua oneração.

-Impenhorabilidade dos bens públicos: A impenhorabilidade destes bens decorre da previsão constitucional contida no art. 100 da Constituição Federal Brasileira, que proíbe a penhora para pagamento de dívidas da Administração Pública.

-Imprescritibilidade dos bens públicos: Os bens públicos são imprescritíveis, não perece o direito do estado sobre eles, portanto os bens públicos não são sucessíveis de aquisição por usucapião.

-Não-oneração: Não podem os bens públicos ser onerados como garantia por penhor, anticrese ou hipoteca[1].

Jurisprudência sobre bens públicos no Brasil[editar | editar código-fonte]

PROCESSUAL CIVIL . CIVIL . APELAÇÃO . AÇÃO DE REINTEGRAÇÃO DE POSSE . CALÇADA . BEM DE USO COMUM DO POVO . EXERCÍCIO DA POSSE POR PARTICULAR . IMPROCEDÊNCIA DA PRETENSÃO POSSESSÓRIA QUE SE IMPÕE . RESSALVA DA POSSIBILIDADE DE UTILIZAÇÃO DE OUTRAS VIAS JUDICIAIS PARA A RETIRADA DO TRAILER EM QUESTÃO . RECURSO PROVIDO . I - A posse consiste em poder de fato juridicamente protegido, distinguindo-se, pois, da propriedade, que tem caráter eminentemente jurídico . II - A ação possessória é o meio de tutela da posse quando a mesma está sendo objeto de ameaça, turbação ou esbulho . A sua propositura instaura o juízo possessório, em que se discute única e exclusivamente a posse autônoma, que independe do direito de propriedade . III - Sendo a posse pressuposto fundamental e comum a todas as formas de tutela possessória, o primeiro requisito para a propositura dos interditos possessórios é a prova daquele estado fático juridicamente tutelado . IV - Em regra, a posse dos bens de uso comum do povo não pode ser exercida por particulares . Em se tratando de calçada pública, a propriedade e a posse pertencem ao Município . V - No caso concreto, a autora/apelada não detém a posse da área da calçada localizada em frente à sua residência . Logo, não há que se falar na concessão do interdito possessório pleiteado, dada a ausência do primeiro dos requisitos exigidos pelo art. 927, do Código de Processo Civil, qual seja, a posse . VI - Se o trailler instalado na referida calçada está causando transtornos à autora/apelada, devido à colocação de mesas que impedem o livre acesso à sua residência, bem assim pelo barulho provocado pelo fluxo de clientes que frequentam o referido estabelecimento, a via processual do presente interdito possessório não se mostra adequada para que sejam obstadas as atividades comerciais desenvolvidas pelo réu/apelante . VII - Existindo omissão do Município de Timon no seu dever de fiscalização, não inibindo o comércio irregular denunciado pela autora/apelada, cabia a esta utilizar-se de outros meios judiciais para sanar a falta de agir do Poder Público Municipal . VIII - Recurso conhecido e provido.

(TJ-MA - AC: 222502009 MA, Relator: MARCELO CARVALHO SILVA, Data de Julgamento: 07/10/2009, TIMON)


USUCAPIÃO. IMÓVEL URBANO DE PROPRIEDADE DE EMPRESA PÚBLICA. NATUREZA JURÍDICA DE DIREITO PRIVADO. AQUISIÇÃO POR USUCAPIÃO. POSSIBILIDADE. INEXISTÊNCIA DE CARÊNCIA DE AÇÃO.1. Tendo as empresas públicas natureza jurídica de direito privado, regendo-se pelas normas comuns às demais empresas privadas (art. 173, parágrafo 1º - CF), os seus bens não estão imunes à aquisição por usucapião’ (AC 93.01.31311-1/MG, Rel.Desembargador Federal OLINDO MENEZES, Terceira Turma, DJ de 01/07/1998, p. 119).2. Assim sendo, não se aplica aos bens de empresa pública a vedação contida nos artigos 183, § 3º e 191, parágrafo único, da Carta Magna.3. Afastada a carência de ação reconhecida (C.P.C., art. 267, VI), não é possível prosseguir no julgamento do mérito, na forma do § 3º do artigo 515 do Código de Processo Civil, uma vez que a questão não é exclusivamente de direito, porquanto depende da análise de provas documentais e testemunhais produzidas nos autos.4. Apelação a que se dá provimento em parte” (fl. 161).2. Nas razões do RE, sustenta-se ofensa aos artigos 183, § 3º, e 191, parágrafo único, da Constituição Federal. A recorrente alega, em síntese (fls. 190-191 e 202-203):“Com todo o acatamento ao entendimento acima esposado, à toda evidência exsurge exatamente, na situação acima apontada, característica desta Empresa Pública que a identifica para essa atividade como sendo prestadora de serviço público. Assim, é porque,criada pelo Decreto-lei 759/69 e regida, atualmente, pelo Decreto 5.056/04, dentre os seus objetivos sobressaindo o de conceder empréstimos e financiamentos para a população, assim atuando em função delegada do Poder Público. Nessa esteira, a CEF desempenha atividade tipicamente estatal, pública portanto, conforme se constata dos objetivos definidos em seu Estatuto (...) Forçoso, portanto, é concluir que, atuando nessa qualidade, os bens imóveis que passarem a integrar seu patrimônio, advindos de adjudicação em virtude de procedimento expropriatório, justamente a hipótese dos presente autos, não podem ter outra conotação senão a de bens públicos, eis que destinados ao cumprimento da determinação legal consignada em seu estatuto, que é a de atender as necessidades sociais da população na qualidade de principal órgão executor da política pública habitacional do País.(...) Demonstrado, portanto, que o aresto recorrido infringiu os preceitos constitucionais, cabível é o presente apelo extraordinário para reformar o mérito do julgado recorrido, de ordem a prevalecer a decisão de primeiro grau que julgou carecedor de ação o autor, em virtude de não poderem ser usucapidos os bens desta Empresa Pública Federal, porque públicos.3. Admitido o recurso na origem (fl. 210), subiram os autos.4. Instado a se manifestar (fl. 216), o Ministério Público Federal opinou pelo conhecimento e desprovimento do recurso.5. O recurso não merece prosperar. A possibilidade de os bens da Caixa Econômica Federal serem adquiridos por usucapião decorre da sua natureza de pessoa jurídica de direito privado, que realiza atividade tipicamente econômica (realização de empréstimos e financiamentos) em concorrência com outras instituições financeiras privadas. Corroborando esse entendimento, destaco do parecer do Ministério Público Federal:“O cerne da controvérsia cinge-se à análise da natureza jurídica dos bens das empresas públicas e sociedades de economia mista, tendo em vista que, se forem considerados bens públicos, submetem-se ao regime jurídico da imprescritibilidade, ao passo que,se detiverem a natureza privada, podem ser adquiridos por usucapião.O conceito de bem público foi estabelecido pelo art. 98 do Código Civil, que dispõe: são bens públicos os bens do domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que pertencerem. Também são considerados bens públicos aqueles que, embora não pertencentes às pessoas jurídicas de direito público, estejam afetados à prestação de um serviço público.Com relação às empresas públicas e sociedades de economia mista, cuja natureza jurídica é de direito privado, há duas situações distintas, uma vez que essas entidades estatais podem ser prestadoras de serviço público ou exploradoras de atividade econômica.Os bens das empresas públicas ou sociedades de economia mista prestadoras de serviço público e que estejam afetados a essa finalidade são considerados bens públicos. Já os bens das estatais exploradoras de atividade econômica são bens privados, pois,atuando nessa qualidade, sujeitam-se ao regramento previsto no art. 173, da Carta Magna, que determina, em seu § 1º, II, a submissão ao regime jurídico próprio das empresas privadas.Nessa linha de entendimento, esse Supremo Tribunal Federal, no julgamento do RE 220.906/DF, declarou a impenhorabilidade de bens da Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos, tendo em vista que a atividade econômica precípua da ECT está direcionada à prestação de serviço público de caráter essencial à coletividade.Esta, entretanto, não é a hipótese dos autos, na medida em que a Caixa Econômica Federal, quando atua na realização de empréstimos e financiamentos, exerce atividade tipicamente econômica, inclusive, em concorrência com outras instituições financeiras privadas.Por essa razão, insere-se a Caixa Econômica Federal, no caso presente, no regime normal das demais pessoas jurídicas de direito privado, não havendo óbice a que seus bens sejam adquiridos por usucapião, caso presentes os pressupostos constitucionais e legais. Nesse sentido:‘USUCAPIÃO. BEM PERTENCENTE A SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA. POSSIBILIDADE. ‘ANIMUS DOMINI’. MATÉRIA DE FATO.- BENS PERTENCENTES A SOCIEDADE DE ECONOMIA MISTA PODEM SER ADQUIRIDOS POR USUCAPIÃO.- DISSONÂNCIA INTERPRETATIVA INSUSCETÍVEL DE CONFIGURAR-SE TOCANTE AO ANIMUS DOMINI DOS USUCAPIENTES EM FACE DA SITUAÇÃO PECULIAR DE CADA CASO CONCRETO. SÚMULA 07/STJ.RECURSO ESPECIAL CONHECIDO, EM PARTE, PELA DIVERGÊNCIA JURISPRUDENCIAL, MAS IMPROVIDO’. (REsp 37.906/ES, Rel. Min. Barros Monteiro, DJ de 15/12/1997, p. 66.414)‘Não o faz, porém, na linha da equiparação radical às empresas privadas das empresas estatais que não concorrem no mercado com as primeiras, mas sim prestam serviços públicos: ao contrário, a tese do parecer – com respaldo doutrinário e jurisprudencial de tomo -, tende a conciliar com equilíbrio o já aludido "influxo de normas de Direito Público’ - como impõem a essencialidade e a continuidade do serviço público confiado a tais empresas -, com a opção legal de dotá-las de personalidade de direito privado. Essa opção - acentua Athos Carneiro (ob. loc. cits.) - induz, como regra geral, à penhorabilidade dos seus bens. ‘Exatamente em decorrência da preeminência do direito comum - ressalvadas, se for o caso, as cautelas necessárias a garantir a continuidade na prestação do serviço público a elas cometido - é que os bens integrantes do patrimônio das empresas públicas (em que a totalidade do capital é formado por recursos de pessoas de direito público) e, com mais razão, do das sociedades de economia mista (em cujo capital se conjugam recursos públicos e, minoritariamente, recursos particulares), são bens penhoráveis e executáveis’. Evoca, a respeito, trecho de Hely Lopes Meirelles () e Diógenes Gasparini (). Mas o parecer volta a Hely para subtrair, à regra geral da penhorabilidade, os bens afetados ao serviço público. E extrata, da obra clássica do saudoso jurista (p. 337): ‘A sociedade de economia mista não está sujeita à falência, mas os seus bens são penhoráveis e executáveis, e a entidade pública que a instituiu responde, subsidiariamente, pelas suas obrigações. (Lei 6.404/76, art. 242). Esta é a regra geral prevista pela lei das sociedades anonimas, mas convém advertir que as sociedades de economia mista prestadoras de serviço público não podem sofrer a penhora dos bens vinculados ao serviço em virtude do princípio da ‘continuidade do serviço público’. Suas rendas, porém têm sido penhoradas para pagamento de seus débitos, respondendo a entidade criadora subsidiariamente, pelas suas obrigações’. A ressalva está presente também – mostram citações adiante, no mesmo trabalho, em Celso Antônio Bandeira de Mello () e em Gasparini. () Lê-se, com efeito, em Celso Antônio – na monografia em que se dedica especificamente à análise do regime próprio das empresas prestadoras de serviço público () -, que, em suas relações com terceiros, tanto como as sociedades de economia mista, ‘as empresas públicas submetem-se ao regime comum das pessoas de direito privado, não contando com prerrogativas de autoridade ou benefícios especiais. Posto que seus bens não gozam de inalienabilidade, imprescritibilidade ou impenhorabilidade, tais entidades podem sofrer ação executiva, servindo seus haveres de garantia aos credores. Se insolventes, pode ser-lhes requerida a falência’. (grifei) (RE 234.173/MG, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ de 01/03/2001, p. 146)”.6. Ante o exposto, nego seguimento ao recurso extraordinário (art. 557, caput, do CPC).Publique-se.Brasília, 16 de novembro de 2010.Ministra Ellen Gracie Relatora

(STF - RE: 536297, Relator: Min. ELLEN GRACIE, Data de Julgamento: 16/11/2010, Data de Publicação: DJe-226 DIVULG 24/11/2010 PUBLIC 25/11/2010)

Bibliografia[editar | editar código-fonte]

Ligações externas[editar | editar código-fonte]

  1. a b c Meirelles, Hely Lopes (2016). Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros. pp. 633–700 
  2. a b Pietro, Maria Sylvia Zanella di (2018). Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Forense. pp. 981–987