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Política habitacional

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Política habitacional refere-se ao conjunto de ações, instrumentos e arranjos institucionais adotados pelo Estado para regular, promover e financiar o acesso à moradia.[1][2]

Abrange medidas voltadas à produção habitacional, ao financiamento e subsídio da habitação,[1] à regulação do mercado imobiliário e do uso do solo urbano,[3][4] bem como à melhoria das condições de habitabilidade, incluindo ações de urbanização, saneamento e qualificação do ambiente construído.[5]

História e evolução

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Rua residencial em bairro periférico inglês, composta por habitações construídas conforme os regulamentos de 1875, que introduziram padrões nacionais de construção e saneamento para enfrentar problemas de insalubridade urbana no contexto da industrialização.

Primeiras intervenções estatais (séculos XIX e XX)

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As primeiras intervenções estatais sistemáticas em habitação surgiram com a industrialização e a rápida urbanização na Europa e América do Norte ao longo do século XIX.[6][7]

O crescimento acelerado das cidades e a formação de bairros operários densamente povoados e insalubres levaram os governos a reconhecer a moradia como problema social e de saúde pública.[6][1]

Essas primeiras ações se concentraram em legislações sanitárias, códigos de construção e regulações urbanas para garantir condições mínimas de habitabilidade, mais do que na provisão direta de moradias pelo Estado.[7][5][8]

No final do século XIX e início do século XX, alguns Estados passaram a atuar diretamente na produção e financiamento habitacional, especialmente por meio de programas de habitação social destinados à classe trabalhadora. Experiências pioneiras ocorreram na Alemanha, Reino Unido e França, onde municípios e governos nacionais criaram conjuntos habitacionais, cooperativas de moradia e sistemas públicos de aluguel.[9]

Rua residencial no norte da Filadélfia, área que integrou intervenções de requalificação urbana e social associadas ao Model Cities Program nos Estados Unidos, a partir da década de 1960. Durante as décadas de 1950 e 1960, expandiram-se programas de habitação social na Europa e América do Norte baseados na produção estatal direta, no controle de aluguéis e na constituição de amplos parques públicos de moradia.

O Estado no pós-guerra

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Depois da Segunda Guerra Mundial, a política habitacional tornou-se componente central do Estado de bem-estar social. Na Europa, a destruição em larga escala dos estoques habitacionais, somada à necessidade de reconstrução urbana e integração social das populações deslocadas, levou governos nacionais a assumir papel ativo na provisão de moradia. A habitação passou a ser concebida como direito social e instrumento de estabilização econômica e política.[9][7]

No Brasil, esse processo traduziu-se na progressiva institucionalização da política habitacional entre as décadas de 1940 e 1970, culminando na criação de organismos estatais especializados e de sistemas públicos de financiamento. Das experiências iniciais da Fundação da Casa Popular, criada em 1946, até a consolidação do Banco Nacional da Habitação (BNH) a partir de 1964, o Estado passou a atuar diretamente no financiamento habitacional, na definição de diretrizes nacionais[nota 1] e na coordenação de políticas descentralizadas, frequentemente executadas por companhias públicas estaduais e municipais de habitação (COHABs), voltadas sobretudo à produção de moradias para a classe trabalhadora urbana.[10][1]

Em 1965, a recém-criada Companhia de Habitação Popular de Curitiba (Cohab) construiu a Vila Nossa Senhora da Luz. Levantamentos da época indicavam que o número de casas construídas (2,1 mil) atenderia a quantidade de famílias que viviam de maneira precária. O objetivo não foi atingido, pois uma das exigências do agente financiador, o BNH, era o vínculo formal de emprego do chefe de família. Como a maioria dos moradores de ocupações na época não possuía emprego formal, elas foram destinadas para outras famílias. Nos anos houve uma série de problemas estruturais, como a falta de abastecimento de água e deficiências no transporte público.

A atuação do Estado como agente habitacional esteve associada ao fortalecimento de instituições técnicas, à padronização de métodos construtivos e à articulação entre política habitacional e planejamento urbano.[11] No entanto, a produção habitacional concentrou-se em grandes conjuntos periféricos, frequentemente desconectados da malha urbana consolidada, contribuindo para padrões de segregação socioespacial e precarização do acesso a serviços urbanos.[11][12]

Reformulações recentes

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A partir da década de 1970, mudanças econômicas e fiscais, somadas a transformações na concepção das políticas públicas, passaram a questionar o modelo de forte intervenção estatal na habitação.[11] Essas reformas redefiniram os instrumentos e o papel do Estado: em vez de atuar predominantemente como provedor direto de moradias, ele passou a exercer funções mais indiretas, como financiamento da produção habitacional, regulação do mercado imobiliário, coordenação entre diferentes níveis de governo e estabelecimento de critérios sociais para acesso às políticas públicas.[1] Paralelamente, ampliou-se o uso de instrumentos que articulam ação estatal com agentes privados e financeiros, como subsídios focalizados, crédito imobiliário e parcerias público-privadas.[4]

Uma consequência central dessa reconfiguração é a crescente subordinação da política habitacional às dinâmicas do sistema financeiro. A habitação passa a operar simultaneamente como bem de uso e como ativo financeiro, integrado a circuitos de crédito, securitização e valorização patrimonial. Políticas públicas voltadas à ampliação do acesso à moradia acabam frequentemente articuladas à expansão do mercado imobiliário e do crédito hipotecário, produzindo efeitos ambíguos: de um lado, a ampliação do consumo habitacional formal; de outro, o aumento da vulnerabilidade das famílias ao endividamento, à instabilidade econômica e às flutuações do mercado. A crise imobiliária norte-americana dos anos 2000, associada à disseminação de hipotecas de alto risco (subprime), evidenciou como a financeirização da habitação pode aprofundar desigualdades sociais e territoriais, ao mesmo tempo que fragiliza os próprios mecanismos de provisão habitacional.[13]

Como desdobramento dessas transformações, difundiram-se modelos de parcerias público-privadas (PPPs) e outros arranjos híbridos de governança, nos quais o Estado passa a exercer funções de regulação, financiamento e garantia. No Brasil, esse movimento tornou-se mais visível a partir dos anos 2000, com a incorporação de instrumentos que articulam recursos públicos, crédito imobiliário e agentes privados, especialmente em programas de grande escala. Embora apresentados como alternativas para ampliar a produção habitacional e reduzir restrições fiscais, esses arranjos tendem a reforçar a lógica de mercado, reproduzindo padrões de localização periférica e impondo limites à efetiva inclusão das camadas de menor renda.[13]

Ao longo de sua trajetória histórica, a política habitacional esteve estreitamente vinculada às concepções predominantes de planejamento urbano e ao papel atribuído ao Estado em cada período. As formas de intervenção pública em habitação refletiram não apenas necessidades sociais concretas, mas também projetos técnicos e políticos mais amplos de ordenação do espaço urbano, modernização e desenvolvimento. Em diferentes momentos, a produção habitacional foi concebida ora como instrumento de higiene e racionalização das cidades, ora como vetor de integração social ou de estímulo ao crescimento econômico, variando conforme os modelos de planejamento adotados e as capacidades institucionais do Estado. Essa articulação entre habitação, planejamento e ação estatal ajuda a compreender tanto a diversidade de arranjos históricos quanto as permanências e limitações que marcaram a política habitacional brasileira ao longo do século XX.[14]

Instrumentos e implementação

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Financiamento e provisão habitacional

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O financiamento habitacional constitui o principal instrumento da política habitacional. No Brasil, estruturou-se historicamente em torno do Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e de fundos públicos como o FGTS, com forte centralidade da Caixa Econômica Federal como agente operador. A partir dos anos 1990, a ampliação do crédito imobiliário passou a combinar mecanismos tradicionais de financiamento com instrumentos financeiros mais complexos, como a securitização de recebíveis, intensificando a articulação entre política habitacional e circuitos financeiros privados. Esse movimento alterou o perfil dos beneficiários e a lógica da produção habitacional, favorecendo grupos com maior capacidade de endividamento e reforçando a localização periférica de empreendimentos voltados às camadas populares, ao mesmo tempo em que redefiniu o papel do Estado como indutor e garantidor desses mercados.[15][13]

A provisão habitacional passou a combinar produção estatal direta com modelos de provisão indireta, nos quais o poder público subsidia ou contrata empreendimentos realizados por agentes privados. Esses arranjos ampliaram a escala de construção, mas frequentemente à custa da qualidade urbana e da integração territorial, reproduzindo padrões de segregação residencial.[16][17]

Instrumentos urbanísticos e regulação fundiária

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A legislação urbanística brasileira prevê instrumentos como as Zonas Especiais de Interesse Social (ZEIS), destinadas a reservar áreas para a produção de habitação de interesse social, e mecanismos voltados à indução do uso social da terra urbana, como o Parcelamento, Edificação ou Utilização Compulsórios (PEUC), que permite ao poder público municipal exigir o aproveitamento de imóveis ociosos ou subutilizados sob pena de sanções progressivas. Esses instrumentos se articulam ao princípio constitucional da função social da propriedade e têm como objetivo regular o acesso ao solo urbano e orientar a produção habitacional. Embora amplamente incorporados aos Planos Diretores Municipais após o Estatuto da Cidade, sua aplicação varia significativamente entre municípios, refletindo diferenças de capacidade institucional, prioridades políticas e contextos imobiliários locais.[18][19]

No entanto, a eficácia desses instrumentos tem sido limitada. A aplicação do PEUC, por exemplo, permanece restrita a um número reduzido de municípios e frequentemente ocorre de forma descontinuada, com baixa articulação com outros instrumentos urbanísticos, como as ZEIS, e sem diretrizes estáveis sobre onde construir e como articular a produção habitacional ao planejamento urbano ao longo do tempo. Em diversos casos, a fragilidade dos arranjos administrativos, a ausência de sistemas de monitoramento e a dificuldade de coordenação entre órgãos municipais comprometem os objetivos de ordenamento territorial e democratização do acesso à terra. Além disso, há situações em que a utilização desses instrumentos se afasta do ideário da Reforma Urbana, tornando-se funcional a processos de valorização imobiliária ou de expansão periférica, o que limita seu impacto sobre os padrões estruturais de produção habitacional e segregação urbana.[19]

Coordenação federativa e capacidades estatais

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A implementação da política habitacional envolve a articulação entre diferentes níveis de governo. No Brasil, a União define diretrizes gerais, regula instrumentos de financiamento e aloca recursos, enquanto estados e municípios são responsáveis pela execução das ações, pela seleção de beneficiários e pela integração da política habitacional ao planejamento urbano local.[20]

Essa configuração federativa consolidou-se, em grande medida, a partir da ruptura institucional provocada pela extinção do Banco Nacional da Habitação, que até então desempenhava papel central na coordenação nacional do setor. A ausência de um organismo federal com capacidade de articular diretrizes, instrumentos e níveis de governo deu origem a um arranjo marcado por fragmentação institucional e sobreposição de instâncias decisórias.[21] Esse processo ocorreu em paralelo à descentralização das políticas públicas após a Constituição de 1988, que ampliou as responsabilidades de estados e municípios sem que fossem plenamente recompostos mecanismos estáveis de coordenação e indução federal.[22]

Como consequência, a implementação da política habitacional passou a depender de forma crescente das capacidades administrativas, financeiras e políticas dos governos subnacionais, resultando em padrões diferenciados de atuação estatal e em efeitos territorialmente heterogêneos.[23][24] Como parte desse rearranjo institucional, as companhias habitacionais estaduais (Cohabs), que haviam desempenhado papel relevante na provisão habitacional no período anterior, tiveram suas funções progressivamente esvaziadas, passando, a partir dos anos 1990, a atuar de forma residual, frequentemente como instâncias auxiliares de coordenação ou execução pontual, com capacidades técnicas e operacionais reduzidas.[21]

A efetividade dessa coordenação depende das capacidades administrativas, financeiras e institucionais dos governos subnacionais. A combinação entre fragmentação institucional, assimetrias de capacidade entre municípios e limitada integração com outras políticas urbanas contribui para a produção de resultados desiguais no território.[23] Além do setor público, participam desse arranjo agentes do mercado imobiliário, instituições financeiras e movimentos sociais, cuja interação influencia continuamente os objetivos, os instrumentos e os efeitos da política habitacional.[18][25]

Nesse cenário, a Caixa Econômica Federal passou a desempenhar papel central na operacionalização do financiamento habitacional, assumindo funções relevantes na execução de programas e na gestão de recursos, sem, contudo, substituir o papel de coordenação estratégica e de formulação nacional anteriormente exercido pelo BNH.[26] Essa configuração contribuiu para a fragmentação institucional da política habitacional, ao dissociar a gestão financeira da capacidade de articulação federativa e de integração com o planejamento urbano.

No plano subnacional, esse arranjo federativo fragmentado se expressa em modelos de gestão baseados na terceirização da implementação e na interação contínua entre órgãos públicos e agentes privados. Estudos sobre a política habitacional paulista mostram que o Estado atua crescentemente como regulador e contratante, delegando a execução a empresas gerenciadoras, em um processo decisório marcado por negociações difusas e pela coexistência de interesses heterogêneos, o que afeta a concepção, a execução e os resultados das ações habitacionais.[27]

Política habitacional e segregação residencial

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A ação estatal na provisão habitacional pode tanto atenuar quanto reforçar esses padrões, dependendo das escolhas de localização dos empreendimentos, dos critérios de seleção de beneficiários e da articulação com outras políticas urbanas e sociais.

A política habitacional desempenha papel relevante na produção e reprodução de padrões de segregação residencial, ou seja, o grau de separação ou isolamento residencial entre diferentes grupos sociais, caracterizada pela concentração espacial desses grupos em certas áreas e pelo grau de homogeneidade social observado nessas áreas. A localização dos empreendimentos habitacionais produz efeitos específicos sobre as condições de vida: os padrões de contiguidade, vizinhança e distância em relação a equipamentos, serviços e oportunidades urbanas afetam diretamente as possibilidades de inserção dos indivíduos e grupos em diversas esferas da sociedade. AA residência em áreas segregadas está associada a pior acesso a serviços públicos, menores oportunidades educacionais e de inserção no mercado de trabalho, configurando uma dimensão espacial da desigualdade que se soma às desigualdades socioeconômicas.[28] Nesse sentido, a ação estatal na política habitacional pode tanto atenuar quanto reforçar esses padrões, a depender das escolhas de localização dos empreendimentos, dos critérios de seleção de beneficiários e da forma como a política se articula ao mercado imobiliário e ao planejamento urbano, frequentemente induzindo a produção habitacional em áreas periféricas e pouco integradas à cidade.

Notas

  1. ↑ As COHABs (Companhias de Habitação) são instituições criadas no Brasil a partir da segunda metade da década de 1960, no contexto da consolidação do Sistema Financeiro da Habitação (SFH) e do Banco Nacional da Habitação (BNH), instituído em 1964. Elas funcionam como braços executores subnacionais da política habitacional federal, sobretudo para habitação de interesse social.

Ver também

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Referência

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  1. ↑ a b c d e Bonduki, N. (1998). Origens da habitação social no Brasil. São Paulo: Estação Liberdade.
  2. ↑ Bonduki, N. (2009). Política habitacional e inclusão social no Brasil. Revista Brasileira de Estudos Urbanos e Regionais, 11(2), 9–28.
  3. ↑ Maricato, E. (2011). O impasse da política urbana no Brasil. Petrópolis: Vozes.
  4. ↑ a b Rolnik, R. (2015). Guerra dos lugares: a colonização da terra e da moradia na era das finanças. São Paulo: Boitempo.
  5. ↑ a b UN-Habitat (2003). The Challenge of Slums: Global Report on Human Settlements. London: Earthscan.
  6. ↑ a b Engels, F. (2010). A situação da classe trabalhadora na Inglaterra. São Paulo: Boitempo.
  7. ↑ a b c Harloe, M. (1995). The People's Home? Social Rented Housing in Europe and America. Oxford: Blackwell.
  8. ↑ Hall, P. (2002). Cities of Tomorrow: An Intellectual History of Urban Planning and Design in the Twentieth Century. Oxford: Blackwell.
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  10. ↑ Azevedo, S.; Andrade, L. A. G. (1982). Habitação e poder: da Fundação da Casa Popular ao BNH. Rio de Janeiro: Zahar.
  11. ↑ a b c Silva, M. O. da S. e (1989). Política habitacional brasileira. São Paulo: Cortez.
  12. ↑ Maricato, E. (org.) (1982). A produção capitalista da casa (e da cidade) no Brasil industrial. São Paulo: Editora Alfa-Ômega.
  13. ↑ a b c Fix, Mariana (2011). «Financeirização e transformações recentes no circuito imobiliário no Brasil». Consultado em 15 de janeiro de 2026 
  14. ↑ Hoyler, T. (2016). Produção habitacional via mercado: quem produz, como e onde? Uma leitura da dinâmica imobiliária recente a partir da política habitacional. Novos Estudos CEBRAP, 104, 139–158. https://doi.org/10.25091/S0101-3300201600010007
  15. ↑ Abreu, Marlon Altavini De; Barcella, Bruno L. S.; Melazzo, Everaldo Santos (2024). «Entre o financiamento e a financeirização do imobiliário: A articulação Estado‑mercado na condução da política habitacional». Novos estudos CEBRAP: 91–116. ISSN 0101-3300. doi:10.25091/S01013300202400010005. Consultado em 15 de janeiro de 2026 
  16. ↑ Shimbo, L. Z. (2012). Habitação social de mercado: a confluência entre Estado, empresas construtoras e capital financeiro. Cadernos Metrópole, 14(28), 353–372.
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  20. ↑ Arretche, M.; Marques, E. (2002). Municipalização da política habitacional no Brasil. Revista Brasileira de Ciências Sociais, 17(50), 25–42.
  21. ↑ a b Cherkezian, H.; Bolaffi, G. (1998). Os caminhos do mal-estar social: habitação e urbanismo no Brasil. Novos Estudos CEBRAP, 50, 129–144.
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  23. ↑ a b Marques, E. (2016). De volta aos lugares: redes, políticas e desigualdades nas metrópoles brasileiras. São Paulo: Editora Unesp.
  24. ↑ Bichir, R.; Canato, P. (2019). Políticas públicas, desigualdades territoriais e capacidades estatais. Cadernos Metrópole, 21(44), 27–50.
  25. ↑ Marques, E.; Pulhez, M. M. (2018). Consultorias, parcerias público-privadas e a gestão da política habitacional. Cadernos Metrópole, 20(42), 393–414.
  26. ↑ Cherkezian, H.; Bolaffi, G. (1998). Os caminhos do mal-estar social: habitação e urbanismo no Brasil. Novos Estudos CEBRAP, 50, 129–144.
  27. ↑ Pulhez, M. M. (2014). Produção habitacional e mercado imobiliário: estratégias empresariais e segregação urbana. In: Marques, E.; Torres, H. (orgs.). São Paulo: segregação, pobreza e desigualdades sociais. São Paulo: Editora Senac.
  28. ↑ Torres, H. da G.; Marques, E. C. L.; Bichir, R. M. (2006). Políticas públicas, pobreza urbana e segregação residencial. In: Novas metrópoles paulistas: população, vulnerabilidade e segregação. Campinas: Núcleo de Estudos de População/UNICAMP, p. 231-255.

Bibliografia

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  • ARAGÃO, Thêmis Amorim; JAENISCH, Samuel Thomas; CARDOSO, Adauto Lúcio (org.). 22 anos de política habitacional no Brasil: da euforia à crise. Rio de Janeiro: Letra Capital, 2017. link.
  • BALCHIN, Paul; RHODEN, Maureen. Housing policy: an introduction. 4th ed. New York: Routledge, 2002. link.
  • ROLNIK, Raquel. "A evolução da política habitacional do Banco Mundial". In: Guerra dos lugares: a colonização da terra e da moradia na era das finanças. São Paulo, Boitempo, 2015. link.
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