Função social da propriedade

Real significado

A função social da propriedade é um conceito que foi construído ao longo de muitas décadas. De forma simplificada, dizer que a propriedade atende a uma função social é dizer que a ela é dada uma forma de conceito do habitante de determinado local ,dentro do contexto da sociedade em que se insere.

Terrenos ou edificações ociosos em área urbana não atendem à sua função social. A partir do momento, no entanto, em que é dada finalidade àquele imóvel, seja ele usado para moradia ou para fins comerciais, diz-se que ele atende a uma função social.

A função social, portanto, é conceito intrínseco à própria propriedade privada. Não basta a titularidade, o proprietário deve estar sensibilizado para com o dever social imposto pela própria Constituição.

Função Social seria uma obrigação de quem realmente se considera cidadão.

Evolução Histórica

Nos primórdios do direito romano, estranhos não poderiam penetrar na propriedade sem ofender as entidades protetoras do lar. A propriedade era absoluta, sujeita apenas ao poder ilimitado do proprietário. Sendo proprietário de algo, tudo poderia ser feito, de qualquer forma, sem que terceiros (inclusive o Estado) interviessem.

Tamanha liberdade, no entanto, começa a ser questionada diante dos abusos de poder e violência em prol da proteção ilimitada do direito à propriedade privada. Com o surgimento do Estado intervencionista em substituição ao Estado liberal da revolução francesa, foram dados limites até mesmo à propriedade.

A primeira noção de função social da propriedade foi concebida no início do século XX, por León Duguit. Em oposição às doutrinas individualistas sustentadas até então, o autor defendeu que a propriedade é uma instituição jurídica que, como qualquer outra, formou-se para responder a uma necessidade econômica e, neste ensejo, evoluiu de acordo com tais necessidades .

A natureza absoluta passou a ser relativizada. Foram atribuídas novas relevância e condições para sua fruição. A Constituição Brasileira de 1988 coloca, em seu artigo 5º, inciso XXII, que a todos é garantido o direito de propriedade. Em seguida, no entanto, no inciso XXIII, ela dá contornos relativos à propriedade dizendo que ela atenderá à sua função social.

A concepção nasceu da ideia de que, enquanto parte de uma sociedade, o homem deve empregar esforços no sentido de dar sua contribuição ao bem estar da coletividade em detrimento dos interesses unicamente individuais. Neste contexto,  surge a teoria da função social, segundo a qual “todo indivíduo tem o dever social de desempenhar determinada atividade, de desenvolver da melhor forma possível sua individualidade física, moral e intelectual, para com isso cumprir sua função social da melhor maneira” .

Esta concepção enfatiza a importância da consciência de cada indivíduo enquanto ator no cenário da vida em sociedade. Somente a valorização da noção de trabalho em equipe, em prol do bem comum, respeitados os direitos individuais, tem o condão de garantir a paz e o bem estar social.

Passou a vigorar, portanto, o entendimento de que a propriedade é direito subjetivo, que deve cumprir uma função social. De todo modo, a propriedade passa a ser vista como instrumento de apoio à consecução dos fins sociais, cuja essência é o seu serviço à coletividade . É dizer, mesmo constituindo-se em instituto voltado originariamente para a realização dos interesses individuais, a propriedade desempenha papel fundamental enquanto promotora dos interesses coletivos. Nas palavras de Cristiane Derani, a propriedade “inclusive enquanto fruição privada é justificada como meio de alcance da felicidade social, pois o bem-estar individual deve levar também à felicidade coletiva”.

A propriedade, portanto, apresenta como componente indissociável a sua função social, enquanto dever imposto a cada sujeito de direito, público ou particular. Neste contexto, o ordenamento constitucional brasileiro, segundo Francisco Carrera, “retira literalmente a faculdade de “não uso”, que o proprietário exercia quando investido no domínio de seu imóvel”.

O conceito de função social, como o de propriedade, sofreu evoluções. Em um primeiro momento, era apenas considerado o caráter econômico da propriedade, ou seja, a produtividade econômica da mesma.

O lado econômico permaneceu, porém outros atributos, também relevantes, foram acrescentados para caracterizar a sociabilidade da função do bem. Assim, as Constituições anteriores à de 1988, se limitavam a declarar garantido o direito de propriedade em toda sua plenitude, ressalvada unicamente a hipótese de desapropriação por necessidade ou utilidade social (Constituição de 1824) .

Em 1934, aparecerá pela primeira vez referência à atividade do proprietário. Essa seria apenas um limite negativo à propriedade. A Constituição de 1937 garantiu a intervenção estatal sobre a economia como sendo excepcional, apenas em caso de auxílio a deficiências da iniciativa individual e coordenação dos fatores de produção .

Foi a Constituição de 1946 que primeiro trouxe o conceito de desapropriação por necessidade ou utilidade pública, mediante prévia e justa indenização em dinheiro. A submissão de uso da propriedade ao bem-estar social marcou o reconhecimento do princípio da função social da propriedade .

A partir de então, outros diplomas passaram a disciplinar mecanismos jurídicos que utilizassem do princípio da função social da propriedade, como a Lei nº 4.132/62, que regulamentou as hipóteses de desapropriação por interesse social como forma de promover a justa distribuição da propriedade.

O texto constitucional de 1988 positivou, por fim, a união indissociável entre propriedade e sua função social. Como exemplo:

"Art 186 da CF/88 – A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I - Aproveitamento racional e adequado;

II - Utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III - Observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV - Exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores."

Para que a propriedade rural se adeque à sua função social, deverá preencher todos os quatro requisitos.

Hoje em dia, o conceito tão criticado quando apresentado por Diguit, amadureceu e se expandiu para além da propriedade material. São sujeitos às função social, também, as propriedades imateriais (propriedade intelectual), as empresas, seus contratos, etc.

A Função Social como Princípio do Direito

A função social da propriedade como princípio do direito é um instituto jurídico recente. Sua ideia vista sob os holofotes de fundamentos jurídicos se inicia apenas no século XX, com o dever de atender uma necessidade econômica, e com a noção da prevalência do interesse público sobre o privado.

No direito brasileiro atual, portanto, a função social da propriedade é reconhecida como princípio norteador do direito de propriedade, sendo estes indissociáveis um do outro.

Dessa forma, a função social passa a trazer para o proprietário, além dos direitos anteriormente já presentes ao direito de propriedade, obrigações de fazer e/ou não fazer, a ideia de uso consciente da propriedade e dos recursos naturais que nela houver. O poder público, portanto, impõe ao proprietário condutas obrigacionais, a fim de que a propriedade passe a atender o interesse coletivo .

Isso é comprovado pelas previsões constitucionais da função social. Ou seja, a norma fundamental do direito brasileiro determina que, com o direito de propriedade, passa a existir a necessidade de cumprir sua função social. Assim, só há direito à propriedade constitucionalmente reconhecido, se houver cumprimento das disposições do diploma.

Na Constituição Federal do Brasil

A Constituição Federal de 1988 foi o marco definitivo para a publicizar e garantir o instituto da função social da propriedade. Dessa forma, o artigo 5º da Constituição, garantidor dos direitos e garantias fundamentais do ordenamento nacional, trouxe em seu inciso XXIII:

"Art. 5º Todos são iguais perante a lei, sem distinção de qualquer natureza, garantindo-se aos brasileiros e aos estrangeiros residentes no País a inviolabilidade do direito à vida, à liberdade, à igualdade, à segurança e à propriedade, nos termos seguintes:

[…]

XXII - é garantido o direito de propriedade;

XXIII - a propriedade atenderá a sua função social;"

Assim, a função social da propriedade se torna matéria de ordem constitucional, de mesma hierarquia que o próprio direito de propriedade . Com efeito, o instituto está previsto em diversos dispositivos constitucionais, de sorte que se torna princípio direcionador de todo o ordenamento jurídico infraconstitucional.

A função social da propriedade  atua também como diretriz para o exercício de direitos constitucionalmente garantidos, enquanto elemento condicionante do direito de propriedade.

Em outras palavras, a intervenção estatal na propriedade pode ser ensejada pela busca do cumprimento dos elementos fundamentais da constituição, como maior distribuição de renda, missão para a qual o Poder Público pode se valer da aplicação do princípio da função social da propriedade.

Como Princípio da Ordem Econômica.

O artigo 170 da Constituição Federal dispõe que:

"Art. 170. A ordem econômica, fundada na valorização do trabalho humano e na livre iniciativa, tem por fim assegurar a todos existência digna, conforme os ditames da justiça social, observados os seguintes princípios:

[...]

II - propriedade privada;

III - função social da propriedade;"

Dessa forma, a propriedade e sua função social estão elencadas dentre os princípios gerais da atividade econômica, as quais são reguladas e normatizadas pelo poder público, como, a partir de incentivos e planejamentos. O Brasil, como economia de mercado, é regrado pelo Estado, e sua atuação ocorre em situações de relevância, a fim de garantir que se atinjam os interesses sociais coletivos, inclusive no âmbito da ordem econômica do país.

A Constituição de 1988 é um marco, no entanto, em ordem econômica, tendo em vista que diminui a intervenção do Estado na economia, anteriormente presente, e passa a adotar uma política de caráter menos intervencionista. Porém, apesar de tais mudanças, as normas constitucionais permitirão que haja intervenção estatal na atuação do mercado a fim de que sejam cumpridos os valores fundamentais da carta magna, como os princípios e garantias por ela determinados.

Em outras palavras, a intervenção estatal na propriedade pode ser ensejada pela busca do cumprimento dos elementos fundamentais da constituição, como maior distribuição de renda, missão para a qual o Poder Público pode se valer da aplicação do princípio da função social da propriedade.

Como Princípio de Política Urbana

Dentro da política de desenvolvimento urbano, a Constituição garante que o desenvolvimento social da cidade é atingido a partir, também, do cumprimento da função social da propriedade, conforme dispõe o artigo 182:

"Art. 182. A política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem- estar de seus habitantes.

[...]

§ 2º A propriedade urbana cumpre sua função social quando atende às exigências fundamentais de ordenação da cidade expressas no plano diretor."

O regime da política constitucional urbana decorre da associação entre os artigos 182 e 21, XX:

"Art. 21. Compete à União:

[...]

XX - instituir diretrizes para o desenvolvimento urbano, inclusive habitação, saneamento básico e transportes urbanos;"

Com base nos citados dispositivos, a política de desenvolvimento urbano, executada pelo Poder Público municipal, conforme dire¬trizes gerais fixadas em lei federal, in casu, a Lei 10.257/00 (Estatuto da Cidade),tem por objetivo ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e garantir o bem-estar de seus habitantes.

Evidencia-se no ordenamento constitucional os princípios da função social e da dignidade da pessoa humana, este sob a forma de bem estar dos habitantes das cidades. Transportando para o âmbito da propriedade privada urbana, e tendo em mente a função social no sentido de dever genérico de colaboração para a consecução do interesse coletivo, pode-se facilmente relacionar a função social da propriedade urbana como instrumento para o alcance do objetivo traduzido na garantia do bem estar dos habitantes.

Assim, observa-se que a propriedade privada urbana resta igualmente vinculada à sua função social. Com efeito, o artigo 182, § 2º, da Constituição Federal impõe expressamente o atendimento da função social da propriedade, sob os parâmetros a serem fixados pelos planos diretores dos centros urbanos.

"Com as normas dos artigos 182 e 183 a CF fundamenta a doutrina segundo a qual a propriedade urbana é formada e condicionada pelo direito urbanístico a fim de cumprir sua função social específica: realizar as chamadas funções urbanísticas de propiciar habitação (moradia), condições adequadas de trabalho, recreação e circulação humana; realizar, em suma, as funções sociais da cidade (CF, artigo 182). (2008, p. 77)"

O não atendimento da função social sujeita ao proprietário sanções de caráter restritivo, como o parcelamento compulsório, edificação compulsória ou o imposto predial territorial urbano progressivo no tempo (artigo 183, I e II, da CF); ou até mesmo punições que importem na perda da titularidade sobre o bem, mediante indenização paga com títulos da dívida pública, como é o caso da desapropriação-sanção (artigo 183, III, da CF).

Como Princípio da Política Agrária e Fundiária

Tendo em vista os diversos tipos de propriedade, é importante apontar que a função social atinge também a propriedade rural, porém, o cumprimento de tal princípio deve ser atendido de acordo com suas características intrínsecas. Dessa forma, a Constituição Federal dispõe expressamente as condições necessárias para satisfação do princípio, conforme disposto a seguir no artigo 186:

"Art.186. A função social é cumprida quando a propriedade rural atende, simultaneamente, segundo critérios e graus de exigência estabelecidos em lei, aos seguintes requisitos:

I – aproveitamento racional e adequado;

II – utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente;

III – observância das disposições que regulam as relações de trabalho;

IV – exploração que favoreça o bem-estar dos proprietários e dos trabalhadores."

O exercício da propriedade rural  está, portanto, condicionado ao cumprimento da função social que manifesta-se em seu efetivo aproveitamento. Entretanto, o mero aproveitamento não basta por si só, mas necessita ser exercido de forma proveitosa ao interesse público.

A previsão trazida pela Constituição busca garantir a utilização da propriedade rural nos formatos ali estabelecidos, a fim de que a função social da propriedade rural seja alcançada. Assim, a função social da propriedade rural pode ser entendida como um princípio responsável pela determinação de deveres positivos, a partir da adequada utilização da propriedade e outros bens rurais em todos os seus âmbitos, visando principalmente o bem-estar coletivo, bem como os interesses individuais.

A propriedade rural possui uma função social ainda mais evidente, tendo em vista sua importância como meio de produção de bens necessários à sobrevivência humana e prosperação social. Dessa forma, a propriedade rural irá cumprir sua função social ao produzir de forma consciente e adequada, visando a proteção do meio ambiente e respeitando as relações ali existentes.

É possível concluir que com esse princípio não basta aproveitar apenas, mas aproveitar de forma racional e adequada. Com isto, busca-se o aproveitamento da terra com grau máximo de eficiência, devendo ser respeitados ainda os limites da exploração, para que esta não se dê de forma a esgotar o potencial produtivo do bem.

Deve ainda ser atendido o critério da utilização adequada dos recursos naturais disponíveis e preservação do meio ambiente. Este critério relaciona-se com o instituto da função ambiental, enquanto dever genérico de preservar e defender o meio ambiente ecologicamente equilibrado, como forma de promover a sadia qualidade de vida, na esteira do princípio da dignidade da pessoa humana, para as presentes e futuras gerações.

Por fim, devem ainda ser respeitadas as relações trabalhistas a promoção do bem estar dos proprietários e trabalhadores.

O descumprimento da função social da propriedade rural tem como consequências a desapropriação-sanção prevista no artigo 184 da Constituição Federal, realizada para fins de interesse público (reforma agrária), mediante o pagamento de indenização em títulos da dívida agrária, resgatáveis em até 20 anos.

Assim, a função social da propriedade rural é princípio norteador da atividade agrária, sendo intrínseco ao direito de propriedade, devido à grande importância social vinda da atividade ali realizada.

Limitações Administrativas ao Direito de Propriedade

O tema é controverso na doutrina brasileira, não se chegando a uma conclusão.

À medida que implica em relativização e, por vezes, supressão de direitos individuais privados, sempre em prol do interesse coletivo, a função social da propriedade aproxima-se das limitações administrativas. Estas são condutas realizadas pelo Poder Público, motivada por razões de interesse público, voltadas para a delimitação do exercício dos atributos do direito de propriedade, isto é, o uso, gozo e disposição.

As limitações administrativas divergem das imposições aplicadas em decorrência do descumprimento da função social da propriedade precisamente no que diz respeito ao seu objeto. Explica-se: o objeto atingido pelas limitações administrativas consiste no exercício do direito de propriedade, quanto aos atributos de uso, gozo e disposição, quando necessário ao interesse público. Em oposição, aloca-se a função social da propriedade, a qual consiste em elemento integrante do próprio direito de propriedade e tem por objeto a modificação de sua estrutura, para flexibilizar o uso ilimitado e incondicionado da propriedade.

Vale dizer, a função social representa elemento indissociável da estrutura do direito de propriedade e, neste mister, a legitima e condiciona. Desta feita, impõe-se que o descumprimento da função social enseja a restrição ao bem, não ao direito de propriedade, pois este restaria desconfigurado, ante a ausência do elemento da função social, ensejando assim a intervenção estatal com vistas a dar ao bem aproveitamento adequado aos fins coletivos.

A Função Social da Propriedade no Direito Comparado

O princípio da função social da propriedade foi tratado de diversas maneiras por outros países, ora não foi tratada como direito constitucional, ora não estava prevista em nenhum dispositivo legal, tão somente na jurisprudência ou decisões judiciais. França e nos Estados Unidos, por exemplo, optaram por não estabelecer a função social da propriedade em nenhuma lei, de forma que o assunto ganhou seus contornos através da jurisprudência no primeiro país, e decisões judiciais no segundo.

Assim, a ausência de previsão constitucional em alguns países não impediu que o direito de propriedade fosse regulado de alguma forma.

A Constituição Republicana Alemã de 1919 (Constituição de Weimar), traçou o princípio da função social da propriedade e foi incorporado pela atual Constituição do país, que entrou em vigor em 1949. A disposição sobre função social no diploma, contudo, é pouco específico e, consequentemente, pouco aplicável na prática, deixando espaço para a manutenção da exploração do capitalismo empresarial. Ou seja, o que há é apenas um preceito isolado na Carta, sem os complementos necessários, tornando seu uso bastante limitado e dificultado.

A Constituição da República Italiana de 1948, por sua vez, optou por realocar o princípio da função social para ser tratada como um fato econômico. A consequência disso é que quando o princípio é retirado da esfera dos direitos da personalidade, ele deixa de ser um direito inviolável.

Na Carta Mexicana de 1917, a função social da propriedade somente foi inserida em 1983, quando foi alterado o artigo referente a atividade econômica , tendo sido criado um novo artigo que versasse sobre os limites do direito sobre a propriedade. Assim, ocorre aqui também um tratamento da função social em capítulo relativo à atividade econômica e não aos direitos de personalidade.

Na Constituição Espanhola de 1978, optou-se por tratar do assunto em três frentes, quais sejam, na parte relativa aos direitos e deveres dos cidadãos, à política econômica e social e, por fim, no que se refere à economia.

A Constituição Chilena de 1981, por fim, prevê o direito de propriedade como um direito constitucional e logo em seguida o delimita para que atenda à sua função social.

A Função Social da Propriedade no Entendimento Jurisprudencial

Analisando a jurisprudência atual, observa-se a frequência com a qual o tema da função social da propriedade é levantado.

A discussão em torno da reintegração de posse é um dos assuntos que mais envolve a função social. A título de exemplo, tem-se um caso em que ocorre a rescisão contratual do arrendamento da propriedade rural. Os elementos estabelecidos em lei - aproveitamento adequado e racional do imóvel, dos recursos naturais, preservação do meio ambiente, preocupação com aspectos que regulam relações de trabalho e a exploração da propriedade rural de maneira a atender o bem estar tanto dos trabalhadores quanto dos proprietários - são analisados pelos julgadores no contexto ao qual se insere cada caso de maneira a observar se houve o devido respeito aos ditames legais. A decisão se deu no sentido de que, não tendo o apelante despendido os necessários cuidados ao imóvel, caracterizando abandono do mesmo, não foi atendida a função social da propriedade.

Outro aspecto que deriva tão somente da função social da propriedade é a legalidade da progressividade do IPTU. Assim, tal questão tem recebido o tratamento de que o tributo de caráter extrafiscal apenas será constitucional se tiver como finalidade a realização da função social.

Merece destaque também a questão do usufruto, que é o direito que é conferido pelo proprietário do bem a outra pessoa por tempo determinado para que ela possa gozar ou fruir do bem. Decidiu-se que, mesmo em caso de usufruto, a propriedade deve atender à sua função social, tendo o Código Civil previsto autorização de extinção do usufruto no caso de ausência de uso ou de fruição do bem ao qual ele recai.

Também recai a função social da propriedade sobre a especulação imobiliária, assunto bastante atual, que diz respeito à prática de compra ou aquisição de um imóvel para posteriormente vendê-lo ou alugá-lo, objetivando sua valorização nesse lapso temporal. É um exemplo bastante claro, assim, de contrariedade à função social vez que se atende somente a um interesse individual em detrimento de um interesse coletivo. O tratamento concedido pela jurisprudência é a aplicação de multa.

Movimentos Sociais

A questão da propriedade no Brasil sempre foi um tema que ensejou debates e conflitos.

Muitas organizações e movimentos surgiram ao longo da história como uma tentativa de discutir e mobilizar a população em torno da concretização da Reforma Agrária, ideia oriunda do grande número de latifúndios, característicos do Brasil Colônia e que com o início da República começam a ser questionados, deflagrando uma série de movimentos ao longo da história do país .

Atualmente, um dos principais movimentos é o Movimento dos Trabalhadores Rurais Sem Terra (MST), um movimento de ativismo político e social brasileiro. Ele busca fundamentalmente a redistribuição das terras improdutivas.

Tal movimento levanta diversos debates e questionamentos sendo um deles, e de extrema importância, a consideração de que a função social da propriedade não se restringe apenas a aspectos econômicos vez que se assim fosse iria de encontro ao interesse coletivo, justamente o que defende a Constituição Federal em diversos momentos.

Referências

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