Ação civil pública

A ação civil pública é o instrumento processual, previsto na Constituição Federal brasileira e em leis infraconstitucionais, de que podem se valer o Ministério Público e outras entidades legitimadas para a defesa de interesses difusos, coletivos e individuais homogêneos. Em outras palavras, a ação civil pública não pode ser utilizada para a defesa de direitos e interesses puramente privados e disponíveis.

O instituto, embora não possa ser chamado de ação constitucional, tem, segundo a doutrina, um "status constitucional", já que a Constituição coloca a sua propositura como função institucional do Ministério Público (art. 129, II e III da Constituição Federal).

Disciplinada pela Lei n. 7.347, de 24 de julho de 1985, a Ação Civil Pública tem por objetivo reprimir ou mesmo prevenir danos ao meio ambiente, ao consumidor, ao patrimônio público, aos bens e direitos de valor artístico, estético, histórico e turístico, por infração da ordem econômica e da economia popular, ou à ordem urbanística, podendo ter por objeto a condenação em dinheiro ou o cumprimento de obrigação de fazer ou não fazer.

Autores da ação

É taxativo o rol das entidades que tem legitimidade para propor a ação civil pública. Neste sentido, dispõe o artigo 5º da Lei 7.347/85:

• o Ministério Público;
• a Defensoria Pública;
• a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios;
• autarquias, empresas públicas, fundações e sociedades de economia mista;
• o Conselho Federal da Ordem dos Advogados do Brasil (Lei 8.906/94, art. 54, inciso XIV); e
• associações que, concomitantemente, estejam constituídas há pelo menos 1 (um) ano nos termos da lei civil e incluam, entre suas finalidades institucionais, a proteção ao meio ambiente, ao consumidor, à ordem econômica, à livre concorrência ou ao patrimônio artístico, estético, histórico, turístico e paisagístico.

Ministério Público

De todos os legitimados, sem dúvida alguma o Ministério Público (MP) é o mais atuante de todos. Sua legitimidade para promover a ação civil pública decorre da própria Constituição Federal, sendo esta uma de suas funções institucionais (artigo 129, inciso III).

Se não atuar no processo como parte, o Ministério Público intervirá obrigatoriamente como fiscal da lei. Neste caso, o MP ou outro legitimado assumirá a titularidade ativa quando houver desistência infundada ou abandono da ação por parte de associação legitimada autora.

A Lei da Ação Civil Pública (Lei n. 7.347/85) também determina que qualquer pessoa poderá levar ao conhecimento do Ministério Público informações sobre fatos que constituam objeto da ação civil, inclusive com indicações dos elementos de convicção.

E quando, no exercício de suas funções, juízes e tribunais tiverem conhecimento de fatos que possam ensejar a propositura da ação civil, deverão remeter peças ao Ministério Público para as providências cabíveis.

Inquérito Civil - Para que possa bem desempenhar essa relevante atribuição, a Constituição Federal muniu o Ministério Público de importantes ferramentas. Uma delas, talvez a mais importante, é o inquérito civil, um procedimento de natureza investigatória e de caráter administrativo, presidido exclusivamente pelo Ministério Público (Constituição Federal, artigo 129, inciso III). No inquérito civil poderão ser requisitadas, de qualquer organismo público ou particular, certidões, informações, exames ou perícias, no prazo que assinalar, o qual não poderá ser inferior a 10 (dez) dias úteis. Também no inquérito civil poderão ser expedidas notificações, ouvidas testemunhas, entre diversas outras diligências.

Defensoria Pública

Recentemente foi editada lei reafirmando as atribuições das Defensorias Pública para o manejo da ação civil pública.

A Lei Complementar n. 132, de 7 de outubro de 2009, alterou dispositivos da Lei Complementar n. 80, de 12 de janeiro de 1994, que organiza a Defensoria Pública da União, do Distrito Federal e dos Territórios e prescreve normas gerais para sua organização nos Estados.

Com as alterações, dispõe agora o artigo 4º da Lei Complementar n. 80 que são funções institucionais da Defensoria Pública promover ação civil pública e todas as espécies de ações capazes de propiciar a adequada tutela dos direitos difusos, coletivos ou individuais homogêneos quando o resultado da demanda puder beneficiar grupo de pessoas hipossuficientes; exercer a defesa dos direitos e interesses individuais, difusos, coletivos e individuais homogêneos e dos direitos do consumidor, na forma do inciso LXXIV do art. 5º da Constituição Federal; promover a mais ampla defesa dos direitos fundamentais dos necessitados, abrangendo seus direitos individuais, coletivos, sociais, econômicos, culturais e ambientais, sendo admissíveis todas as espécies de ações capazes de propiciar sua adequada e efetiva tutela; e exercer a defesa dos interesses individuais e coletivos da criança e do adolescente, do idoso, da pessoa portadora de necessidades especiais, da mulher vítima de violência doméstica e familiar e de outros grupos sociais vulneráveis que mereçam proteção especial do Estado; (Redação dada pela Lei Complementar nº 132, de 2009).

Associações

No caso das associações, o requisito da pré-constituição poderá ser dispensado pelo juiz, quando for manifesto o interesse social, evidenciado pela dimensão ou característica do dano, ou pela relevância do bem jurídico a ser protegido.

Réus da ação

Poderá figurar no polo passivo da ação civil pública qualquer pessoa física ou jurídica que cause dano a quaisquer interesses difusos, coletivos ou individuais homogêneos.

O Projeto da nova Lei da Ação Civil Pública

O Presidente da República enviou ao Congresso Nacional (Câmara dos Deputados) o Projeto de Lei nº 5.139/2009 que propõe uma nova disciplina para a Ação Civil Pública visando uma adequação do Sistema Único Coletivo frente às transformações econômicas, políticas, tecnológicas e culturais marcantes desde o final do século XX e início deste século XXI, havendo evidentes reflexos na sociedade e não adequadamente disciplinados no Sistema Processual.

Tem-se que o atual Código de Processo Civil não possui mecanismos suficientes para solucionar diversas espécies de demandas da sociedade brasileira, posto que fundado em uma concepção individualista, própria do início da década de 70, sem qualquer disciplina necessária para a complexidade e especialização exigidas para disciplinar os direitos coletivos, difusos e individuais homogêneos.

A Lei da Ação Civil Pública (1985) e o Código de Defesa do Consumidor (1990), são textos relevantes para a tutela dos interesses coletivos, mas atualmente insuficientes frente à necessidade de aperfeiçoamento e modernização destes mecanismos de tutela dos direitos coletivos, inclusive frente às atuais posições da doutrina (Código-modelo de processos coletivos para a Ibero América; e os três Ante-Projetos do Código Brasileiro de Processo Coletivo, gestados: a-) por professores da Universidade de São Paulo – USP, com participação do Instituto Brasileiro de Direito Processual - IBDP, b-) por professores da Universidade Estadual do Rio de Janeiro – UERJ e; c-) pelo Prof. Antonio Gidi, além de outras propostas de doutrinadores que inovaram no tema.

Durante o Congresso das Carreiras Jurídicas de Estado, promovido pela Advocacia Geral da União, realizado no mês de junho de 2008, com participação de representantes das referidas instituições e das suas categorias profissionais, em oficina coordenada pela Secretaria de Reforma do Judiciário, verificou-se a necessidade de aperfeiçoamento da tutela coletiva no Brasil, de um lado, por meio de um amplo debate que reconhecesse o acúmulo de conhecimento teórico de especialistas e, por outro, que recebesse novas sugestões, de forma e conteúdo que possibilitassem uma adequação.

Frente a este cenário, o Ministério da Justiça instituiu pela Portaria nº 2.481/2008, uma Comissão Especial com a finalidade de apresentar uma proposta de readequação e modernização da tutela coletiva, com a seguinte composição: Dr. Rogério Favreto, Secretário de Reforma do Poder Judiciário, Presidente, Luiz Manoel Gomes Junior, relator (ambos co-autores do presente trabalho), Ada Pellegrini Grinover, Alexandre Lipp João, Aluisio Gonçalves de Castro Mendes, André da Silva Ordacgy, Anizio Pires Gavião Filho, Antonio Augusto de Aras, Antonio Carlos Oliveira Gidi, Athos Gusmão Carneiro, Consuelo Yatsuda Moromizato Yoshida, Elton Venturi, Fernando da Fonseca Gajardoni, Gregório Assagra de Almeida, Haman de Moraes e Córdova, João Ricardo dos Santos Costa, José Adonis Callou de Araújo Sá, José Augusto Garcia de Souza, Luiz Philippe Vieira de Mello Filho, Luiz Rodrigues Wambier, Petronio Calmon Filho, Ricardo de Barros Leonel, Ricardo Pippi Schmidt e Sergio Cruz Arenhart.

Os trabalhos foram desenvolvidos no período de julho de 2008 até final de março deste ano (2009), com o envio do texto para a Casa Civil que, após alterações, foi remetido ao Congresso Nacional em 27 de março recebendo o número 5.139/2009, estando sob a relatoria do Deputado Federal Antonio Carlos Biscaia, do Rio de Janeiro, já tendo sido realizada uma Audiência Pública para debates.

Atualmente o Projeto de Lei está tramitando no Plenário da Câmara dos Deputados frente ao recurso apresentado contra decisão da Comissão de Justiça, Redação e Cidadania da Câmara dos Deputados que, no mérito, rejeitou o referido projeto por 17 votos a 14.

A estruturação do Sistema Único Coletivo Brasileiro

Um ponto relevante é a estruturação do Sistema Único Coletivo, pois atualmente há vários sistemas processuais para cada tipo de direito material (consumidor, idoso, criança e adolescente, mercado de capitais etc), às vezes sem comunicação correta entre eles ou mesmo com disposições contraditórias.

Alguns exemplos demonstram a necessidade desta adequação proposta no Sistema Único Coletivo. O art. 80 do Estatuto do Idoso apenas repete a disposição contida no art. 2° da Lei da Ação Civil Pública. Já o art. 83 do referido texto legal também repete o art. 461 do Código de Processo Civil e art. 84 do Código do Consumidor, como se essas normas já não pudessem ser invocadas na defesa dos idosos.

Consta que a multa fixada em decorrência de desobediência a uma decisão judicial (§ único, do art. 84 do Estatuto do Idoso), caso não seja paga voluntariamente, será objeto de demanda executiva a ser ajuizada pelo Ministério Público. Ora, havendo vários legitimados ativos (art. 81 – União, Estados, Municípios, OAB e associações) não se justifica restringir a legitimidade para iniciar a demanda executiva apenas ao Ministério Público. E se o Ministério Público ficar inerte? Ninguém poderá executar a multa?

Neste ponto, propõe-se através do Projeto de Lei a revogação dos seguintes dispositivos: Lei no 7.347, de 24 de julho de 1985; os arts. 3o a 7o da Lei no 7.853, de 24 de outubro de 1989; o art. 3o da Lei no 7.913, de 7 de dezembro de 1989; os arts. 209 a 213 e 215 a 224 da Lei no 8.069, de 13 de julho de 1990; os arts. 81 a 84, 87, 90 a 95, 97 a 100, 103 e 104 da Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990; o art. 88 da Lei no 8.884, de 11 de junho de 1994; o art. 7o da Lei no 9.008, de 21 de março de 1995, na parte em que altera os arts. 82, 91 e 92 da Lei no 8.078, de 11 de setembro de 1990; os arts. 2o e 2o-A da Lei no 9.494, de 10 de setembro de 1997; o art. 54 da Lei no 10.257, de 10 de julho de 2001; os arts. 4o, na parte em que altera o art. 2o-A da Lei no 9.494, de 10 de setembro de 1997, e 6o da Medida Provisória no 2.180-35, de 24 de agosto de 2001; os arts. 74, inciso I, 80 a 89 e 92, da Lei no 10.741, de 1o de outubro de 2003; e a Lei no 11.448, de 15 de janeiro de 2007.

Com a proposta, a futura Lei da Ação Civil Pública passará a ser a norma disciplinadora de todo o Sistema Único Coletivo, atuando como regra geral e, salvo regra específica em outros diplomas (Lei da Ação Popular, Lei de Improbidade Administrativa, Lei do Mandado de Segurança) terá aplicação ampla de forma integradora e sistemática.

Neste ponto, o Projeto de Lei propõe, de forma clara, a evidente autonomia do direito processual coletivo, com a adoção de diversos princípios próprios em seu art. 3o : “O processo civil coletivo rege-se pelos seguintes princípios: I - amplo acesso à justiça e participação social; II - duração razoável do processo, com prioridade no seu processamento em todas as instâncias; III - isonomia, economia processual, flexibilidade procedimental e máxima eficácia; IV - tutela coletiva adequada, com efetiva precaução, prevenção e reparação dos danos materiais e morais, individuais e coletivos, bem como punição pelo enriquecimento ilícito; V - motivação específica de todas as decisões judiciais, notadamente quanto aos conceitos indeterminados; VI - publicidade e divulgação ampla dos atos processuais que interessem à comunidade; VII - dever de colaboração de todos, inclusive pessoas jurídicas públicas e privadas, na produção das provas, no cumprimento das decisões judiciais e na efetividade da tutela coletiva; VIII - exigência permanente de boa-fé, lealdade e responsabilidade das partes, dos procuradores e de todos aqueles que de qualquer forma participem do processo; e IX - preferência da execução coletiva”.

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