Descentralização

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A Descentralização caracteriza-se quando um poder antes absoluto, passa a ser repartido, por exemplo, quando uma pessoa ou um grupo tinha um poder total e absoluto, e depois é repartido este poder com outras pessoas ou outros grupos, ou seja, ele foi descentralizado e repartido.

O Estado, por seus diversos órgãos e nos diversos níveis da federação, estará prestando serviço por Execução Directa quando, dentro de sua estrutura administrativa -ministérios, secretarias, departamentos, delegacias -, for o titular do serviço e o seu executor. Assim, o ente federativo, será tanto o titular do serviço, quando o prestador do mesmo. Esses órgãos formam o que a doutrina chama de Administração Centralizada, porque é o próprio Estado que, nesses casos, centraliza a actividade. O professor Carvalho dos Santos, em sua obra já citada (pg. 229), conclui: " O Decr.-lei n° 200/67, que implantou a reforma administrativa federal, denominou esse grupamento de órgãos de administração direta (art. 4°, I), isso porque o Estado, na função de administrar, assumirá diretamente seus encargos." (GN)

Por outro lado, identifica-se a Execução Indirecta quando os serviços são prestados por pessoas diversas das entidades formadoras da federação. Ainda que prestados por terceiros, insisto, o Estado não poderá nunca abdicar do controle sobre os serviços públicos, afinal, quem teve o poder jurídico de transferir atividades deve suportar, de algum modo, as consequências do fato. Essa execução indireta, quando os serviços públicos são prestados por terceiros sob o controle e a fiscalização do ente titular, é conhecido na doutrina como Descentralização.

Leciona o Professor Celso Antônio Bandeira de Mello que: " Diz-se que a atividade é descentralizada quando é exercida, por pessoas distintas do Estado. (...) Na descentralização o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas e por isso mesmo se constituam, ..., em parcelas personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal." (Celso Antônio Bandeira de Mello, Curso de Direto Administrativo, São Paulo, Ed. Malheiros, 10 ed., 1998, pg. 96) Visualizado o conceito de descentralização da prestação dos serviços públicos, há que destacar os modelos de descentralização adotados pela doutrina pátria. Não há, pelos doutrinadores, uniformidade na classificação das subespécies de descentralização. Entretanto, tenho por mais didática a apresentação feita pela professora Maria Sylvia Zanela di Pietro, em seu Direito Administrativo, São Paulo, Ed. Atlas, 1997, 8° ed. Pg. 296 e ss. Em seu curso, a professora Maria Sylvia divide a descentralização inicialmente em política e administrativa. A descentralização política ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições próprias que não decorrem do ente central. Tema que já foi abordado supra, a descentralização política decorre diretamente da constituição (o fundamento de validade é o texto constitucional) e independe da manifestação do ente central (União). Já a descentralização administrativa ocorre quando o ente descentralizado exerce atribuições que decorrem do ente central, que empresta sua competência administrativa constitucional a um dos entes da federação tais como os Estados-Membros, os municípios e o Distrito Federal, para a consecução dos serviços públicos. Assim, entende-se que na descentralização administrativa, os entes descentralizados têm capacidade para gerir os seus próprios "negócios", mas com subordinação a leis postas pelo ente central. A descentralização administrativa se apresenta de três formas. Pode ser territorial ou geográfica, por serviços, funcional ou técnica e por colaboração. A descentralização territorial ou geográfica é a que se verifica quando uma entidade local, geograficamente delimitada, é dotada de personalidade jurídica própria, de direito público, com capacidade jurídica própria e com a capacidade legislativa (quando existente) subordinada a normas emanadas do poder central. No Brasil, podem ser incluídos nessa modalidade de descentralização os territórios federais, embora na atualidade não existam. A descentralização por serviços, funcional ou técnica é a que se verifica quando o poder público (União, Estados, Distrito Federal ou Município) por meio de uma lei cria uma pessoa jurídica de direito público – autarquia e a ela atribui a titularidade (não a plena, mas a decorrente de lei) e a execução de serviço público descentralizado. Doutrina minoritária permite, ignorando o DL 200/67, a transferência da titularidade legal e da execução de serviço público a pessoa jurídica de direito privado. Essa classificação permitiria no Brasil a transferência da titularidade legal e da execução dos serviços às sociedades de economia mista e às empresas públicas. Na descentralização por serviços, o ente descentralizado passa a deter a "titularidade" e a execução do serviço nos termos da lei não devendo e não podendo sofrer interferências indevidas por parte do ente que lhe deu vida. Deve pois, desempenhar o seu mister da melhor forma e de acordo com a estrita demarcação legal. A descentralização por colaboração é a que se verifica quando por meio de contrato (concessão de serviço público) ou de ato administrativo unilateral (permissão de serviço público), se transfere a execução de determinado serviço público a pessoa jurídica de direito privado, previamente existente, conservando o poder público, in totum, a titularidade do serviço, o que permite ao ente público dispor do serviço de acordo com o interesse público. Feitas as distinções concernentes ao tema, vale recordar que a descentralização não se confunde com a desconcentração. A desconcentração é procedimento eminentemente interno, significando, tão somente, a substituição de um órgão por dois ou mais com o objetivo de acelerar a prestação do serviço. Na desconcentração o serviço era centralizado e continuou centralizado, pois que a substituição se processou apenas internamente. Na desconcentração, as atribuições administrativas são outorgadas aos vários órgãos que compões a hierarquia, criando-se uma relação de coordenação e subordinação entre um e outros. Isso é feito com o intuito de desafogar, ou seja, desconcentrar, tirar do centro um grande volume de atribuições para permitir o seu mais adequado e racional desempenho.

As definições e as diferenças entre descentralização administrativa e desconcentração administrativa costumam ser cobradas com muita freqüência nas provas de Direito Administrativo de qualquer concurso público. O assunto não é difícil, embora não seja raro encontrarmos equívocos em muitos materiais preparatórios.

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