Orçamento participativo

Um centro de saúde sendo implantado com auxílio do orçamento participativo, em Belo Horizonte.

Orçamento participativo é um mecanismo de democracia participativa que permite aos cidadãos influenciar ou decidir sobre os orçamentos públicos, geralmente o orçamento de investimentos de prefeituras municipais, por meio de processos da participação da comunidade. Esses processos costumam contar com assembleias abertas e periódicas e etapas de negociação direta com o governo. No Orçamento Participativo (OP), a sociedade civil passa a ocupar novos espaços de poder.

No processo de Orçamento Participativo, o governo consulta a população, a partir de reuniões abertas à sociedade, sobre as suas demandas prioritárias e o que incluir na Lei Orçamentária Anual (LOA). Essa forma de implementação do orçamento foi adotada por alguns governos municipais a partir de meados da década de 1980, mas, geralmente, não há dispositivos legais que obriguem esse tipo de elaboração do orçamento. As reuniões, conduzidas pela própria administração municipal, são feitas em várias regiões do município. A comunidade elege uma pauta de demandas e seleciona, de acordo com critérios, as prioridades que serão acolhidas pela Administração Municipal.

A implementação do OP surgiu com a redemocratização e a promulgação da Constituição de 1988, quando foi estimulada a participação popular na definição de políticas governamentais, por intermédio da criação dos Conselhos Setoriais de Políticas Públicas como espaços de controle social. As mudanças constitucionais aliadas à vontade popular e política viabilizaram a implantação em Porto Alegre (RS) do Orçamento Participativo em 1989, tendo a proposta de discussão pública do orçamento e dos recursos para investimento. Muitas prefeituras no mundo adotaram a participação popular baseando-se no modelo de Porto Alegre (RS), como é o caso de Paris e Saint-Denis (França), Rosário (Argentina), Montevidéu (Uruguai), Barcelona, A Coruña (Espanha), Toronto (Canadá), Bruxelas (Bélgica). No Brasil, cabe citar, entre outras, Belém (Pará), Santo André (SP), Aracaju (Sergipe), Blumenau (SC), Recife (PE), Olinda (PE), Belo Horizonte (MG) Atibaia (SP), Guarulhos (SP) e Mundo Novo (MS).

Segundo pesquisa do Fórum Nacional de Participação Popular [1]^{[ligação inativa]}, entre 2001 e 2004, 140 municípios brasileiros haviam iniciado experiências de Orçamento Participativo. Em países da Europa, calcula-se que esse número passasse de 50 municípios, no ano de 2005 From Porto Alegre to Europe: Potentials and Limitations of Participatory Budgeting.

Com diferentes metodologias em cada município, suas assembleias costumam ser realizadas em sub-regiões municipais, bairros ou distritos, em discussões temáticas e/ou territoriais, elegendo também delegados que representarão um tema ou território nas negociações com o governo. Esses delegados formam um Conselho anual que além de dialogar diretamente com os representantes da prefeitura sobre a viabilidade de executar as obras aprovadas nas assembleias, também irão propor reformas nas regras de funcionamento do programa e definirão as prioridades para os investimentos, de acordo com critérios técnicos de carência de serviço público em cada área do município.

Nascimento da ideia

As experiências de gestão pública em que a participação popular recebeu tratamento privilegiado, especialmente no que se refere aos recursos públicos, e portanto aos orçamentos, no Brasil, começaram a desenvolver-se a partir da década de 1970. As experiências citadas na maioria das publicações e pesquisas sobre o tema como tendo sido as pioneiras são as da Prefeitura de Boa Esperança no Espírito Santo), Piracicaba em São Paulo e a de Lages, no Estado de Santa Catarina, em que os prefeitos de então adotaram como estratégia de formulação orçamentária reuniões com a população, nos bairros, para ouvir diretamente dos interessados as suas necessidades.

Na década seguinte, dos anos 1980, o Brasil ingressou numa era chamada por diversos estudiosos de "participacionista", porque a participação popular passou a se converter não apenas numa forma prática de exercer a política, mas em uma "utopia" ou "bandeira" política, em si mesma. São exemplos de municípios com gestão democrática no Estado de São Paulo o de Penápolis, Bauru e São João da Boa Vista.

Este sentimento ganhou força, à medida que se acentuava a crise da ditadura militar, e em que a população crescentemente se mobilizava em favor de formas mais democráticas para o país. Assim, certos movimentos sociais, especialmente ligados às pastorais sociais da igreja católica, defendiam a "voz e vez" do povo, os políticos considerados "progressistas" defendiam a descentralização política, para "aproximar as decisões do povo", e quando assumiam os governos, procuravam favorecer formas descentralizadas de governo. A campanha "Diretas Já", clamando pelo direito da população eleger o Presidente da República, expressava fundamentalmente o sentimento da população de querer estar presente à cena política.

Com a posse do presidente José Sarney, em 1985, primeiro presidente civil, após o Golpe Militar de 1964, houve a convocação da "Constituinte", que, constituída após as eleições de 1986, incorporou ao seu regimento interno diversos mecanismos participativos para acolher as demandas dos cidadãos e levá-las à consideração dos deputados constituintes. O sentimento "participacionista" era suficientemente forte para mobilizar a constituição de um "Plenário Pró-Participação Popular na Constituinte" além de recolher abaixo-assinados de mais de 12 milhões de pessoas a propostas apresentadas aos constituintes para incorporação à Constituição Federal, cuja conclusão deu-se em 5 de outubro de 1988. A Constituição de 1988 incorporou o direito ao exercício direto da cidadania como um dos pressupostos do Estado Brasileiro, razão pela qual, são crescentes as inovações institucionais e legais tendo em vista ampliar o alcance da participação popular nas políticas públicas.

Pré-requisitos

De acordo com o Banco Mundial, certos fatores são necessários para que o orçamento participativo seja adotado: “[...] forte apoio do prefeito, uma sociedade civil disposta e capaz de contribuir para os debates contínuos de políticas, um ambiente político geralmente favorável que isole o orçamento participativo de ataques de legisladores e recursos financeiros para financiar os projetos selecionados pelos cidadãos.”

Geralmente, há duas abordagens pelas quais o orçamento participativo se formula: de cima para baixo e de baixo para cima. Na abordagem de cima para baixo, a adoção do orçamento participativo é exigida pelo governo federal (como, por exemplo, no Peru). Na abordagem de baixo para cima, os governos locais iniciam o orçamento participativo de forma independente da agenda nacional (como em Porto Alegre); nessa abordagem, ONGs e organizações locais desempenham papéis cruciais na mobilização e na informação dos membros da comunidade.

Procedimento

De forma geral, todos os programas de orçamento participativo permitem que os cidadãos deliberem com o objetivo de criar um plano financeiro concreto (um orçamento) ou uma recomendação para os representantes eleitos. No modelo de Porto Alegre, a estrutura do esquema concede às subjurisdições (bairros) autoridade sobre a jurisdição política maior (a cidade) da qual fazem parte. Os comitês de orçamento dos bairros, por exemplo, têm autoridade para determinar o orçamento de toda a cidade, não apenas a alocação de recursos para seu bairro específico. Portanto, também são necessárias instituições mediadoras para combinar as preferências orçamentárias expressas pelas subjurisdições.

Os processos de orçamento participativo não seguem regras rígidas, mas geralmente compartilham algumas etapas básicas:

1. O município decide quanto de seu orçamento será destinado a projetos de OP. Por exemplo, em 2018, municípios tchecos destinaram 3,7 milhões de euros ao OP, o que representou cerca de 0,6% de seus gastos totais. Em 2023, Paris decidiu destinar cerca de 75 milhões de euros ao OP.
2. O município pode ser dividido geograficamente em vários distritos, para que os moradores de cada distrito possam se concentrar em projetos mais relevantes para eles. O orçamento disponível para cada distrito também é definido nesta etapa.
3. Representantes dos distritos, eleitos ou voluntários, trabalham com funcionários do governo em um comitê de OP. Os comitês se reúnem regularmente, dentro de um cronograma específico, para deliberar e elaborar propostas preliminares de projetos.
4. As propostas, iniciadas pelos cidadãos, são tratadas em diferentes áreas do orçamento público, como lazer, infraestrutura, transporte etc. Os participantes deliberam publicamente com o comitê para finalizar os projetos a serem votados. As propostas iniciais são transformadas em propostas viáveis por grupos focais e especialistas. Em várias rodadas de deliberação, a lista de propostas é reduzida e finalizada.
5. A lista final de propostas é submetida a uma votação pública.
6. Uma regra de agregação pré-determinada é usada para selecionar os projetos vencedores, e o governo municipal implementa esses projetos.

Esse ciclo de etapas se repete anualmente. Embora a estrutura dos ciclos de OP esteja bem estabelecida, análises recentes destacam que a maioria das iniciativas se concentra principalmente nas fases de formulação e debate do ciclo orçamentário, negligenciando as etapas de execução e controle, onde decisões chave são frequentemente tomadas por atores burocráticos com pouca supervisão cidadã.

Orçamento participativo digital (e-participatory budgeting)

A tecnologia tem sido frequentemente utilizada para apoiar o orçamento participativo, comumente denominado orçamento participativo digital. O uso de tecnologias digitais nesse processo foi pioneiro no município de Ipatinga, no Brasil, que ofereceu aos cidadãos a possibilidade de votar em projetos pela Internet em 2001. Posteriormente, a votação online foi integrada ao orçamento participativo do estado brasileiro do Rio Grande do Sul, em 2003, e ao município de Belo Horizonte, em 2006. Desde então, o número de iniciativas de OP que incluem votação online multiplicou-se em todo o mundo, abrangendo cidades como Paris, Nova York, Lisboa, Madri e Cidade do México.

Embora os efeitos da votação online no orçamento participativo ainda não tenham sido amplamente pesquisados, um estudo de 2006 sobre o caso de Belo Horizonte sugere que a votação pela Internet desempenhou um papel importante no aumento do número de participantes no processo. Um estudo de 2015 sobre o Rio Grande do Sul mostrou um aumento de 8,2% na participação total com a introdução da votação online, sendo esse canal mais utilizado por participantes mais jovens, homens, de maior renda e com mais escolaridade. Apesar dessas diferenças demográficas, um estudo de 2017 constatou que a introdução da votação online no Rio Grande do Sul não levou a uma diferença sistemática nas escolhas de voto entre eleitores online e offline.

Além da Internet, os telefones — tanto móveis quanto fixos — também foram utilizados para estimular a adesão aos processos de orçamento participativo. O município de Ipatinga foi o primeiro a empregar telefonia, em 2005, criando um número gratuito para que os cidadãos indicassem suas preferências de alocação orçamentária, além de enviar mensagens de voz e de texto automáticas incentivando a participação nas reuniões de OP. Embora algumas iniciativas tenham usado mensagens de texto para permitir a votação móvel — como em La Plata (Argentina) e Cascais (Portugal) —, a maioria das experiências buscou incentivar a participação na votação, seja presencialmente, seja pela Internet.

Por vezes, é utilizado um algoritmo de orçamento participativo para calcular a alocação orçamentária a partir dos votos. Esse algoritmo recebe como entrada uma lista de projetos, o orçamento disponível e as preferências dos eleitores, e retorna uma distribuição do orçamento entre os projetos que satisfaça determinados requisitos predefinidos.

Na Literatura

Nos anos 1990, o orçamento participativo (OP) surgiu como um mecanismo eficaz para reduzir conflitos distributivos dentro do Executivo — entre secretarias — e na relação com o Legislativo, ao permitir que a população definisse diretamente prioridades de investimento. Naquele contexto, os municípios brasileiros ainda dispunham de maior capacidade de realizar obras, mesmo que por meio de endividamento. Contudo, esse potencial político do OP foi gradualmente restringido por marcos legais voltados ao equilíbrio fiscal, como a Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF), que reduziram a margem de discricionariedade local e limitaram os gastos de capital. Além disso, a vinculação constitucional de receitas às políticas sociais, embora garanta recursos para áreas essenciais, contribui para a crescente rigidez orçamentária, dificultando a execução das demandas definidas nos processos participativos.

O cientista político Leonardo Avritzer interpreta o Orçamento Participativo como uma inovação democrática que amplia a esfera pública e cria novos canais de deliberação entre Estado e sociedade. Para ele, o desempenho e a sustentabilidade do OP dependem de quatro variáveis principais:

• Tradição associativa pré-existente – a força e organização da sociedade civil antes da adoção do OP influenciam diretamente a qualidade da participação e a capacidade de mobilização.
• Formato institucional – o desenho das regras do OP, como critérios de distribuição de recursos, periodicidade das assembleias e mecanismos de eleição de delegados, molda o alcance e a efetividade do processo.
• Vontade política – o compromisso do governo local em implementar as decisões tomadas nas plenárias é determinante para a credibilidade do OP.
• Capacidade financeira do município – a disponibilidade de recursos condiciona a execução das demandas priorizadas pela população.

Segundo Avritzer, o OP bem-sucedido é aquele que combina forte mobilização social, instituições participativas estáveis e compromisso governamental com a execução das decisões. Ele também destaca que o modelo não é homogêneo: varia conforme o contexto político, histórico e social de cada município, podendo assumir formatos mais centralizados ou mais descentralizados, mais deliberativos ou mais consultivos.

Outras pesquisas recentes têm buscado medir empiricamente os efeitos do Orçamento Participativo (OP) sobre a alocação de recursos e a qualidade da democracia local. Um estudo analisou dados de mais de 5.000 municípios brasileiros ao longo de 13 anos e encontrou evidências de que a adoção do OP esteve associada a um redirecionamento de parte dos gastos públicos para áreas como Habitação e Urbanismo e, em menor grau, Saúde e Saneamento. Esses resultados sugerem que as prioridades definidas nas plenárias — frequentemente ligadas a obras de pavimentação, saneamento básico e melhorias urbanas — conseguem influenciar a composição do orçamento municipal. Por outro lado, a pesquisa também indica que os efeitos sobre saúde e saneamento não se mantêm consistentes em todos os testes, o que mostra que o impacto do OP pode variar conforme o contexto político, a metodologia adotada e a capacidade administrativa do município.

Algumas experiências no Brasil

Neste contexto, várias experiências de gestão participativa de planejamento e execução do orçamento público foram sendo testadas, em várias cidades, como Diadema (São Paulo) ou Vila Velha (Espírito Santo). Em ambos os casos, foram constituídos órgãos com a presença de moradores para discutir o uso do orçamento municipal. Normalmente, valorizavam-se as associações de moradores como órgãos legítimos de representação dos moradores, e deste modo, tais associações eram convidadas a integrar tais órgãos consultivos em que as prefeituras tomavam conhecimento das necessidades e demandas da população.

A ideia do Orçamento Participativo no Rio Grande do Sul teve origem em Pelotas em 1983 com o prefeito Bernardo de Souza (PMDB), com a criação do programa Todo Poder Emana do Povo - um antecessor do Orçamento Participativo, que dava o direito ao cidadão de discutir e decidir sobre ações e obras a serem realizadas no município, principalmente no campo da educação. Nesse aspecto, buscou-se a "horizontalização das estruturas e das relações de poder, tanto na Secretaria de Educação como nas escolas, e a constituição de Conselhos Escolares, pelos quais se possibilitaria a participação da comunidade na gestão do processo educativo". A iniciativa foi um sucesso e acabou sendo adotada posteriormente por diversas cidades do país.

Já a experiência de orçamento participativo na capitais surgiu na cidade de Porto Alegre, capital do estado do Rio Grande do Sul, na gestão de Olívio Dutra, do Partido dos Trabalhadores (PT) seis anos depois, como resultado da pressão de movimentos populares por participar das decisões governamentais. Desde 1986, a UAMPA - União das Associações de Moradores de Porto Alegre, havia participado de discussões para o planejamento do orçamento municipal, ainda sob a liderança do prefeito Alceu Collares, do PDT. Entretanto, a diferença destes processos em relação ao Orçamento Participativo, que se implantou com a gestão do Partido dos Trabalhadores, é que foi criada uma metodologia por meio da qual cada cidadão que se fizesse presente às "Plenárias Regionais" podia votar sobre quais os tipos de necessidades o governo municipal deveria atender. Esta metodologia, na sua totalização dos votos, considerava a localização do voto, atribuindo pesos maiores às regiões da cidade, em função da carência da prestação dos serviços públicos, dentre outros critérios.

Depois de considerados os votos por áreas de investimento e aplicadas as fórmulas de ponderação dos votos, em função dos critérios aprovados anteriormente, então, elegiam-se delegados, por plenárias, para compor o Conselho do Orçamento Participativo (COP), onde se especificavam as obras que poderiam tornar viáveis o atendimento das destinações percentuais dos recursos por áreas da política pública (educação, saúde, transporte público, saneamento, moradia, etc.) e por regiões da cidade.Este modelo de gestão, que existe em Porto Alegre desde 1989, ganhou reconhecimento da população, sendo-lhe atribuído parte da responsabilidade pela permanência do PT à frente da prefeitura de Porto Alegre durante dezesseis anos.

O processo de construção do Orçamento Participativo e dos Conselhos Municipais, com a efetiva e crescente participação da comunidade, transformou-se no elemento mais forte, mais rico e mais importante da Administração Popular em Porto Alegre.

— Raul Pont

As gestões porto alegrenses "pós-petistas" mantêm o funcionamento do OP, com alterações em seu formato.

Em 1996 a Conferência de Istambul, Habitat II da ONU, ou Cúpula das Cidades, reconheceu o Orçamento Participativo como "Prática Bem Sucedida de Gestão Local". O Orçamento Participativo de Porto Alegre tornou-se uma referência para o mundo. A ONU considera a experiência como uma das 40 melhores práticas de gestão pública urbana no mundo. O Banco Mundial reconhece o processo de participação popular de Porto Alegre como exemplo bem-sucedido de ação conjunta entre Governo e sociedade civil. Representantes de prefeituras brasileiras e estrangeiras e estudiosos do mundo inteiro vão a Porto Alegre com o objetivo de conhecer seu OP.

Entre 1997 e 2000 havia, no Estado de São Paulo, 23 municípios com Orçamento Participativo, dos quais, pode-se citar Americana, Bernardino de Campos, Caçapava, Catanduva, Franca, Guarulhos, Itapecerica da Serra, Jaboticabal, Mauá. Mogi-Mirim,Bauru, Santo André, São Carlos, e vários outros.

O Orçamento Participativo da Juventude em Guarulhos é um espaço que pretende abordar as reflexões e ideias das organizações em geral, experiências, formas de debates e ações de transformação social e cultural propostas pela juventude. O objetivo é mobilizar a jovem que estudam ou não e que de alguma maneira fazem parte de movimentos, sejam eles sociais, culturais, acadêmicos, inclusive ONGs, todos as regiões da cidade de Guarulhos. O objetivo é estabelecer novas práticas dentre a sociedade, juventude e o Governo, além de apoiar o debate sobre as situações e necessidades para viabilizar soluções conjuntas para solucionar as dificuldades encontradas de cada região. O Orçamento Participativo é uma organização na qual todos os cidadãos podem participar diretamente no processo de tomada de decisões, inclusive a Juventude. Os cidadãos numa democracia não têm apenas direitos, têm o dever de participar no sistema político que, por seu lado, protege os seus direitos e as suas liberdades.

A prefeitura de Belo Horizonte inovou, ao adotar o Orçamento Participativo Digital, votação eletrônica onde qualquer cidadão pode opinar e votar nas obras de sua preferência através da internet. Durante a gestão de Marta Suplicy, entre os anos de 2001 e 2004, a Prefeitura de São Paulo, adotou o OP, com algumas outras inovações: o "Orçamento Participativo Criança", sistema diferenciado de participação em todas as escolas públicas municipais para demandas de investimentos em escolas e bairros, implementado no último ano; a facilidade para representação de delegados para nove coletivos sociais considerados vulneráveis (mulheres, negros, indígenas, pessoas sem moradia, GLBT, pessoas com deficiências, jovens, idosos, crianças e adolescentes); e cursos de formação para delegados, conselheiros e técnicos da prefeitura.

O orçamento participativo permite à população discutir orçamento e políticas públicas. Seu objetivo é assegurar participação direta na definição das prioridades para os investimentos públicos. Com isso, a decisão sobre os recursos municipais fica compartilhada entre os poderes Executivo e Legislativo e a população.

Orçamento participativo em Portugal

Em Portugal, o orçamento participativo é atualmente adotado por mais de 100 autarquias, sendo o País com taxa mais elevada de orçamentos participativos implementados à escala local ao considerar a proporção entre número de municípios e processos em curso (cf. observatório nacional em: www.portugalparticipa.pt). Os orçamentos participativos portugueses são na maioria vinculativos, tendo havido uma primeira fase de difusão entre 2002 e 2007 com uma maioria de processos consultivos. Juntamente aos orçamentos participativos municipais, é de destacar a realização desses processos a nível de freguesia e a nível nacional. A este respeito, Portugal é o País pioneiro na realização dum orçamento participativo à escala nacional iniciado em 2016 e a concluir nos finais de 2017 (mais informação: www.opp.gov.pt).

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Ligações externas

• «Rede Brasileira de Orçamento Participativo» 
• «Orçamento Participativo de Porto Alegre» 
• «Projecto Orçamento Participativo Portugal»