Cláusula de barreira

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Cláusula de barreira (também conhecida como patamar eleitoral, barreira constitucional, cláusula de exclusão ou cláusula de desempenho) é um dispositivo que restringe ou impede a atuação parlamentar de um partido que não alcança um percentual de votos. Essa exigência de votação mínima pode ser feita pela legislação eleitoral de diversas maneiras. No Sistema proporcional, a cláusula de barreira exige que um partido (ou uma coligação eleitoral de partidos) atinja um grau mínimo de votação para obter representação parlamentar. Esse número (ou percentual) mínimo de votos pode ser exigido no âmbito nacional ou em um âmbito mais restrito (departamento, estado, município). A legislação também pode dispor um número máximo de votos que não serão considerados (uma fórmula negativa para uma regra similar), ou que cada membro da coligação deve atingir um número de votos sem os quais não será considerado representativo.

O efeito da cláusula de barreira é impedir a representação dos partidos pequenos (ou partidos-nanico), ou forçá-los a se juntar em coligações. Normalmente, as cláusulas são estabelecidas para buscar estabilidade no sistema eleitoral negando representação a agremiações radicais ou para evitar que tenham representação legendas de aluguel (que, mesmo sem ter representação real junto à população, cumprem os requisitos legais para formar um partido legal e oferecem os benefícios da estrutura partidária em troca de dinheiro ou outro tipo de benefício). Os efeitos colaterais da adoção da cláusula de barreira podem ser uma dificuldade na renovação das agremiações políticas e a subrepresentação de uma minoria que não atinge o patamar exigido (esta última pode ser reduzida se a legislação eleitoral permitir o voto preferencial).

A cláusula de barreira não é algo recente no Brasil.  Em 1995 uma medida semelhante[1] foi aprovada pelo Congresso Nacional , porém no ano em que de fato passaria a valer (em 2006), foi impedida pelos ministros do STF. O motivo por tal recusa dada pelo Supremo Tribunal Federal foi de que a lei prejudicaria os pequenos partidos, o que seria inconstitucional.

A proposta feita em 1995[2] previa que os partidos com menos de 5% dos votos não teriam direito a: 

  • representação partidária no Congresso Nacional; 
  • teriam o tempo restrito reduzido de propaganda eleitoral em rede nacional de rádio e de TV; 
  • não teriam direito aos recursos do fundo partidário;
  • o espaço físico que a Câmara dos Deputados disponibiliza a todos os partidos políticos seria reduzido; 
  • Ficariam sem direito a liderança, deputados em comissões e cargos na mesa diretora; 
  • Teriam estrutura menor na câmara . 

Aplicação da Cláusula de Barreira em diversos países[editar | editar código-fonte]

Na Alemanha, onde é adotado o voto distrital misto, não ganham representação no Bundestag ou nos parlamentos regionais dos Länder (Estados), os partidos que não alcançarem 5% dos votos. Com a unificação com o Leste em 1990, houve uma mitigação nas normas, permitindo que o PDS (Partido do Socialismo Democrático) que reúne os ex-comunistas da Alemanha Oriental mantivessem sua representação.

Na Espanha, Noruega, Suécia, Polônia e em grande parte dos países da Europa, a cláusula de barreira varia de 3 a 4% dos votos, na Dinamarca é de 2%. Na Nova Zelândia é de 5%. Na Turquia, para que se evitassem partidos extremistas, a cláusula há alguns anos foi fixada em 10% dos votos. A Assembleia Parlamentar do Conselho da Europa recomenda que a cláusula de barreira não deve ser superior a 3%.[3]

País Cláusula de Barreira
Alemanha 5%[4][5]
Rússia 5%[4][6]
Ucrânia 4%[4]
Bulgária 4%[4]
Suécia 4%
Noruega 4%
Itália 3%[7]
Espanha 3%[4]
Israel 2%[8]
Portugal Proibida constitucionalmente[4]

Cláusula de Barreira no Brasil[editar | editar código-fonte]

Embora existente em vários países, no Brasil esse dispositivo, que foi aprovado pelo art. 13 da Lei 9.096, de 1995 (para ter validade nas eleições de 2006, não chegou a ser aplicado por ter sido declarado inconstitucional por unanimidade dos ministros do Supremo Tribunal Federal (STF). A regra exigia, a fim de que o partido tivesse funcionamento parlamentar em qualquer Casa Legislativa em âmbito Federal, Estadual ou Municipal, que um partido atingisse 5% do total de votos válidos para a Câmara dos Deputados em pelo menos um terço dos Estados da Federação, sendo pelo menos 2% dos votos válidos em cada um desses estados. Um partido que não alcançasse esse percentual também não poderia ter direito a indicação de titulares para as comissões, incluindo CPIs (Comissões Parlamentares de Inquérito) e direito à liderança ou cargos na Mesa Diretora, ficando também com tempo restrito de propaganda eleitoral gratuita em rede nacional de rádio e de TV e com restrições de acesso ao Fundo Partidário.

Depois de que mudanças na legislação eleitoral brasileira ensejaram uma proliferação de novos partidos, a mini-reforma eleitoral de 2015 (Lei 13.165) dificultou a criação de ainda mais partidos e estabeleceu uma cláusula de barreira de 10% do quociente eleitoral. A técnica legislativa adotada na nova lei é diferente, eis que não aplica a barreira exclusivamente nos votos para a Câmara dos Deputados, nem exige uma votação em um terço dos estados. Essa regra diz respeito a cada uma das eleições proporcionais, com o quociente de 10% para que, naquela votação, a representação seja alcançada.

O julgamento da cláusula de barreira da Lei 9.096[editar | editar código-fonte]

Os onze ministros do Supremo Tribunal Federal acataram, no final de 2006, uma ação direta de inconstitucionalidade promovida pelo Partido Comunista do Brasil com o apoio do Partido Democrático Trabalhista, Partido Socialista Brasileiro, Partido Verde, Partido Social Cristão, Partido Socialismo e Liberdade, Partido Republicano Brasileiro e Partido Popular Socialista. O argumento dessas legendas é que a lei 9.096, de 1995, que criou as regras da cláusula, fere o direito de manifestação política das minorias.[9] A decisão possui eficácia vinculante contra os demais órgãos do Poder Judiciário e a Administração Pública.

O termo "cláusula de barreira" aplica-se à exigência de um número mínimo de votos para um partido ou coligação manter sua existência, ou representatividade no parlamento, na legislação de outros países, sobretudo na Europa Ocidental. No Brasil, tal denominação tem sofrido críticas sendo chamada por alguns juristas de "cláusula de desempenho", já que não impede o partido de existir ou de eleger representantes, como na legislação alemã ou norueguesa, por exemplo. É existente e aplicada em geral em países que adotam o sistema proporcional ou mesmo o distrital misto. Seus defensores alegam que a cláusula impede partidos extremistas, ou "de aluguel", de ingressarem no parlamento e fazer um parlamento com partidos mais fortes e com governabilidade. Seus detratores ressaltam seu caráter pouco democrático e impedidor de um pluripartidarismo com correntes mais nítidas.

Consequências no cenário político brasileiro[editar | editar código-fonte]

Em 2002, com a proximidade da aplicação do dispositivo operou-se a incorporação do PSD (Partido Social Democrático) ao PTB (Partido Trabalhista Brasileiro), e do PGT (Partido Geral dos Trabalhadores) e PST (Partido Social Trabalhista) ao PL (Partido Liberal). Nem o PL e PTB haviam conquistado os 5% dos votos.

Após as eleições gerais de 2006, diversos partidos que não conseguiram quantidade suficiente de votos para passar pela cláusula mobilizaram-se para de encontrar alternativas para sua sobrevida. Um dos primeiros efeitos visíveis da aplicação da cláusula foi a quase formação da Mobilização Democrática, uma agremiação partidária surgida da fusão do Partido Popular Socialista, do Partido Humanista da Solidariedade e do Partido da Mobilização Nacional (os quais, somando a quantidade de deputados que possuiriam na legislatura de 2007, contornariam juntos a cláusula). Da mesma forma, o Partido da Reedificação da Ordem Nacional (PRONA) e o Partido Liberal (PL) uniram-se a fim de formar o Partido da República (PR). O PTB (Partido Trabalhista Brasileiro) já havia incorporado o PAN (Partido dos Aposentados da Nação), em dezembro de 2006 num movimento similar, no mesmo ano o PSDC (Partido Social Democrata Cristão) foi ameaçado de extinção por não ter atingindo nem 1% dos votos. Ocorre, porém que em julgamento realizado pelo STF (Supremo Tribunal Federal) no final de 2006, considerou-se o dispositivo como inconstitucional, que levou ao cancelamento das fusões já acertadas, exceto a que originou o PR (PRONA + PL), mantida mesmo assim.

Pode-se dizer que uma consequência desse julgamento, e dos que estabeleceram a fidelidade partidária e a regra de que a migração para um novo partido não poderia ser punida pela nova regra, foi a proliferação de novos partidos. No final de 2015, o Brasil contava com 35 partidos, 8 deles fundados a partir de 2011, 3 novos partidos somente em 2015.

Questionamento da Lei 13.165/15[editar | editar código-fonte]

Há diversas ações diretas de inconstitucionalidade em face das regras estabelecidas pela Lei 13.165/15, mas nenhuma delas até hoje julgou a constitucionalidade das novas regras de barreira. A ação direta de inconstucionalidade 5.398, proposta pelo partido Rede Sustentabilidade questionou o regulamento para a mudança de partido para os parlamentares. Já a ação direta de inconstitucionalidade 5.420, proposta pelo Procurador-Geral da República, questiona a forma como as cadeiras remanescentes (já considerada a barreira de 10% implementada) devem ser distribuídas. Entre as notícias oficiais da página do Tribunal Superior Eleitoral, há a defesa pelo Min. Dias Toffoli, que era o presidente do Tribunal, da adoção da cláusula de barreira.

Referências

  1. «Cláusula de barreira: entenda o que é e as mudanças propostas - Politize!». Politize!. 17 de outubro de 2016 
  2. «Cláusula de barreira restringiria ação de 14 partidos se já estivesse em vigor». Política. 18 de setembro de 2016 
  3. http://assembly.coe.int/Mainf.asp?link=/Documents/AdoptedText/ta07/ERES1547.htm
  4. a b c d e f Braga da Cruz, Manuel (2015). Política Comparada. Maia: Cruz Editores. pp. p176. ISBN 978-989-97225-7-6 
  5. Braga da Cruz, Manuel (2015). Política Comparada. Maia: Cruz Editores. pp. 177–78. ISBN 978-989-97225-7-6 
  6. Braga da Cruz, Manuel (2015). Política Comparada. Maia: Cruz Editores. pp. p179. ISBN 978-989-97225-7-6 
  7. Braga da Cruz, Manuel (2015). Política Comparada. Maia: Cruz Editores. pp. 179–81. ISBN 978-989-97225-7-6 
  8. Nicolau, Jairo (2 de setembro de 2015). Sistemas eleitorais. [S.l.]: Editora FGV. ISBN 9788522509867 
  9. Folha Online - STF derruba cláusula de barreira

Ligações externas[editar | editar código-fonte]