Administração pública

Um mapa mental sobre Gestão Pública.

Administração pública é, em sentido prático ou subjetivo, o conjunto de órgãos, serviços e agentes do Estado, bem como das demais pessoas coletivas públicas (tais como as autarquias locais) que asseguram a satisfação das necessidades coletivas variadas, tais como a segurança, a cultura, a saúde e o bem estar das populações.

Uma pessoa empregada na administração pública diz-se servidor público ou funcionário público.

Como área de estudo é uma subárea da Administração, enfocando o desenvolvimento e sistematização de conhecimentos administrativos no âmbito das organizações públicas, tendo surgido há mais de um século. Um dos pioneiros da Administração pública foi Woodrow Wilson.

Nomenclatura

O estudo da nomenclatura prospera do sentido de inserir a origem e fundamentos dos termos no contexto do direito na esfera da Administração Pública. São indicadas por Oswaldo Aranha Bandeira de Mello duas versões para a origem do vocábulo administração. A primeira é que esta vem de ad (preposição) mais ministro, as, are (verbo), que significa servir, executar; já a segunda indica que, vem de ad manus trahere, que envolve idéia de direção ou gestão. Nas duas hipóteses, há o sentido de relação de subordinação, de hierarquia. O mesmo autor demonstra que a palavra administrar significa não só prestar serviço, executá-lo, como, outros sim, dirigir, governar, exercer a vontade com o objetivo de obter um resultado útil; e que até, em sentido vulgar, administrar quer dizer traçar programa de ação e executá-lo. A administração pública deve estar voltada para atender as necessidades e os direitos da sociedade, pois um Estado não consegue sobreviver sem planejamento e o tal deve ser sistematizado pelos membros que estão a frente da administração pública de cada país.

Definição

A administração pública, segundo o autor Alexandre de Moraes, pode ser definida objetivamente como a atividade concreta, direta, e imediata que o Estado desenvolve para assegurar os interesses coletivos e subjetivamente como o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a Lei atribui o exercício da função administrativa do Estado.

A administração pública pode ser direta, quando composta pelos entes federados (União, Estados, Municípios e DF), ou indireta, quando composta por entidades autárquicas, fundacionais e paraestatais.

Administração Pública tem como principal objetivo o interesse público, seguindo os princípios constitucionais da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência.

A administração pública é conceituada com base em dois aspectos: objetivo (também chamado material ou funcional) e subjetivo (também chamado formal ou orgânico).

Segundo ensina Maria Sylvia Zanella Di Pietro o conceito de administração pública divide-se em dois sentidos:

"Em sentido objetivo, material ou funcional, a administração pública pode ser definida como a atividade concreta e imediata que o Estado desenvolve, sob regime jurídico de direito público, para a consecução dos interesses coletivos".

"Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, pode-se definir Administração Pública, como sendo o conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui o exercício da função administrativa do Estado".

Em sentido objetivo é a atividade administrativa executada pelo Estado, por seus órgãos e agentes, com base em sua função administrativa. É a gestão dos interesses públicos, por meio de prestação de serviços públicos. É a administração da coisa pública (res publica).

Já no sentido subjetivo é o conjunto de agentes, órgãos e entidades designados para executar atividades administrativas.

Assim, administração pública em sentido material é administrar os interesses da coletividade e em sentido formal é o conjunto de entidades, órgãos e agentes que executam a função administrativa do Estado.

As atividades estritamente administrativas devem ser exercidas pelo próprio Estado ou por seus agentes.

Modelos

Na Europa, existem basicamente quatro modelos de gestão da administração pública, o modelo nórdico (Dinamarca, Finlândia, Suécia e Países Baixos), o modelo anglo-saxão (Reino Unido e Irlanda), o modelo renano ou continental (Áustria, Bélgica, França, Alemanha e Luxemburgo) e o modelo mediterrâneo (Grécia, Itália, Portugal e Espanha) e o Brasil

Fora da Europa, países de colônia inglesa quase em sua totalidade adotam o modelo anglo-saxão, na américa latina a preferência é o modelo mediterrâneo. O Japão e a Coréia do Sul adotam um modelo semelhante ao renano e ao mediterrâneo.

Modelo mediterrâneo

O modelo mediterrâneo é mais focado no sistema de carreira, se caracteriza pelo baixo status do funcionalismo, forte intervenção da política na administração e níveis elevados de proteção ao emprego.

Modelo nórdico e anglo-saxão

O modelo nórdico e anglo-saxão são semelhantes com algumas diferenças, é mais focado no sistema de emprego, adota o alto status do funcionalismo público, baixa intervenção da política na administração, níveis elevados de empregabilidade e seguro-desempregro, no caso nórdico, adota uma alta descentralização e independência dos serviços (modelo de agência).

Modelo renano ou continental

O modelo renano apresenta um meio termo, adota elevado status do funcionalismo público com alta interferência de sindicatos e são considerados uma categoria especial. Em relação aos níveis de emprego, os modelos nórdico e anglo-saxão apresentam níveis elevados, sendo o nórdico melhor para a redução das desigualdades.

Sistema de carreira VS sistema de emprego

O sistema de carreira tem como principais características:

• Legislação estatutária
• Procedimento formal de ingresso da carreira
• Ênfase na habilitação literária
• Estabilidade
• Promoções reservadas
• Remuneração por estatuto
• Progressão salarial
• Foco na lealdade, nos procedimentos e na objectividade
• Seguridade específica
• Participação de sindicatos regulamentada

O sistema de emprego tem como principais características:

• Legislação de direito privado
• Procedimento informal de ingresso da carreira
• Ênfase na experiência profissional
• Rotatividade (foco no contrato)
• Promoções abertas
• Remuneração por contrato (acordo coletivo)
• Sem progressão salarial
• Foco nos resultados e no desempenho
• Seguridade igual ao do setor privado
• Participação de sindicatos da mesma forma do direito privado

No Brasil

Dentro da organização da Administração Pública do Brasil, integram o Poder Executivo Federal diversas carreiras estruturadas de servidores públicos, entre elas as de:

• Auditoria (Receita Federal, Previdência Social e Ministério do Trabalho);
• Ciclo de Gestão (Especialista em Políticas Públicas e Gestão Governamental, Analistas de Orçamento e Planejamento, Técnico do IPEA, Analista de Finanças e Controle);
• Diplomacia (Diplomata, Oficial de Chancelaria e Assistente de Chancelaria)
• Militares (Forças Armadas);
• Regulação Federal (Especialista em Regulação e (Analista Administrativo das Agências Reguladoras Federais - ANATEL, ANCINE, ANEEL, ANP, ANAC, ANTAQ, ANTT, ANVISA, ANS e ANA).
• Segurança Pública (cargos de Policial Rodoviário Federal, Delegado, Perito Criminal, Papiloscopista, Escrivão e Agente da Polícia Federal e Analista de Informações da ABIN)
• Supervisão do Mercado Financeiro e de Capitais (Analista do Banco Central do Brasil, Analistas e Inspetor da CVM, Analista da SUSEP).
• Infraestrutura - carreira de Analista de Infraestrutura e cargo isolado de Especialista em Infraestrutura sênior.

Há, ainda, os servidores não estruturados em carreiras (integrantes do Plano de Classificação de Cargos de 1970), temporários, empregados públicos e terceirizados via convênio.

Administração direta e indireta

Administração direta é aquela composta por órgãos ligados diretamente ao poder central, federal, estadual ou municipal. São os próprios organismos dirigentes, seus ministérios e secretarias. Administração indireta é aquela composta por entidades com personalidade jurídica própria, que foram criadas para realizar atividades de Governo de forma descentralizada. São exemplos as Autarquias, Fundações, Empresas Públicas e Sociedades de Economia Mista. Segundo Granjeiro^{[carece de fontes]}, são essas as características das entidades pertencentes à administração indireta: Autarquias: serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica de direito público, patrimônio e receita próprios, para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.(conf. art 5º, I, do Decreto-Lei 200/67); Fundação pública: a entidade dotada de personalidade jurídica de direito publico, sem fins lucrativos, criada em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa, patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado por recursos da União e de outras fontes; Empresa pública: Empresa Pública - a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com patrimônio próprio e capital exclusivo da União, criado por lei específica para a exploração de atividade econômica que o Governo seja levado a exercer por força de contingência ou de conveniência administrativa podendo revestir-se de qualquer das formas admitidas em direito.(conf. art 5º, II, do Decreto-Lei 200/67); Conforme dispõe o art 5º do Decreto-Lei nº 900, de 1969: Desde que a maioria do capital votante permaneça de propriedade da União, será admitida, no capital da Empresa Pública, a participação de outras pessoas jurídicas de direito público interno, bem como de entidades da Administração Indireta da União, dos Estados, Distrito Federal e Municípios. Sociedades de economia mista: a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, criada por lei para a exploração de atividade econômica, sob a forma de sociedade anônima, cujas ações com direito a voto pertençam em sua maioria à União ou a entidade da Administração Indireta.(conf. art 5º, III, do Decreto-Lei 200/67). Empresas controladas pelo Poder Público podem ou não compor a Administração Indireta, dependendo de sua criação ter sido ou não autorizada por lei. Existem subsidiárias que são controladas pelo Estado, de forma indireta, e não são sociedades de economia mista, pois não decorreram de autorização legislativa. No caso das que não foram criadas após autorização legislativa, elas só se submetem às derrogações do direito privado quando seja expressamente previsto por lei ou pela Constituição Federal, como neste exemplo: "Art. 37. XII, CF - a proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder público".

Agências reguladoras e executivas

As agências executivas e reguladoras fazem parte da administração pública indireta, são pessoas jurídicas de direito público interno e consideradas como autarquias especiais. Sua principal função é o controle de pessoas privadas incumbidas da prestação de serviços públicos, sob o regime de concessão ou permissão.

Agências reguladoras

Sua função é regular a prestação de serviços públicos, organizar e fiscalizar esses serviços a serem prestados por concessionárias ou permissionárias, com o objetivo garantir o direito do usuário ao serviço público de qualidade. Não há muitas diferenças em relação à tradicional autarquia, a não ser uma maior autonomia financeira e administrativa, além de seus diretores serem eleitos para mandato por tempo determinado. Essas entidades têm as seguintes finalidades básicas: a) fiscalizar serviços públicos (ANEEL, ANTT, ANAC, ANTAQ); b) fomentar e fiscalizar determinadas atividades privadas (ANCINE); c) regulamentar, controlar e fiscalizar atividades econômicas (ANP); d) exercer atividades típicas de estado (ANVS, ANVISA e ANS).

Agências executivas

São pessoas jurídicas de direito público ou privado, ou até mesmo órgãos públicos, integrantes da Administração Pública Direta ou Indireta, que podem celebrar contrato de gestão com objetivo de reduzir custos, otimizar e aperfeiçoar a prestação de serviços públicos. Seu objetivo principal é a execução de atividades administrativas. Nelas há uma autonomia financeira e administrativa ainda maior. São requisitos para transformar uma autarquia ou fundação em uma agência executiva: a) tenham planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento institucional em andamento; b) tenham celebrado contrato de gestão com o ministério supervisor. José dos Santos Carvalho Filho cita como agências executivas o INMETRO (uma autarquia) e a ABIN (apesar de ter o termo "agência" em seu nome, não é uma autarquia, mas um órgão público).

O GESTOR PÚBLICO

O Gestor Público tem como função gerir, administrar de forma ética, técnica e transparente a coisa pública, seja esta órgãos, departamentos ou políticas públicas visando o bem comum da comunidade a que se destina e em consonância com as normas legais e administrativas vigentes.

Gestão Pública

Nos dias atuais o papel do gestor público na administração das coisas refentes ao trato das necessidades públicas, vem a maximizar e aperfeiçoar as demandas que faz-se necessário para alcançar uma gama de objetivos estabelecidos pelos órgãos governamentais respaldando também os anseios da comunidade onde está inserida.

Portugal

Ver artigo principal: Administração pública em Portugal

A Administração Pública Portuguesa pode ser categorizada em 3 grandes grupos, de acordo com a sua relação com o Governo:

• Administração directa do Estado
• Administração indirecta do Estado
• Administração Autónoma.

O grupo Administração directa do Estado reúne todos os órgãos, serviços e agentes do Estado que visam a satisfação das necessidades colectivas. Este grupo pode ser divido em:

• Serviços centrais - Serviços com competência em todo o território nacional, como é o caso da Direcção Geral de Viação
• Serviços periféricos - Serviços regionais com zona de acção limitada, como por exemplo as Direcções Regionais de Educação ou os Governos Civis

O segundo grupo Administração indirecta do Estado reúne as entidades públicas, dotadas de personalidade jurídica e autonomia administrativa e financeira. Por prosseguir objectivos do Estado entram na categoria de Administração Pública, mas por serem conseguidos por entidades distintas do Estado diz-se que é Administração indirecta. Cada uma das entidades deste grupo está associada a um ministério, que se designa por ministério de tutela. Este grupo pode ser subdividido nos seguintes grupos:

• Serviços personalizados - Pessoas colectivas de natureza institucional dotadas de personalidade jurídica. Exemplos são o Instituto Nacional de Estatística e o Laboratório Nacional de Engenharia Civil
• Fundos personalizados - Pessoas colectivas de direito público, instituídas por acto do poder público, com natureza patrimonial. Exemplos incluem Serviços Sociais das forças de segurança.
• Entidades públicas empresariais - Pessoas colectivas de natureza empresarial, com fim lucrativo, que visam a prestação de bens ou serviços de interesse público, com total capital do Estado. Exemplos são o Hospital de Santa Maria e Hospital Geral de Santo António.

O terceiro e último grupo Administração autónoma reúne as entidades que prosseguem interesses próprios das pessoas que as constituem e que definem autonomamente e com independência a sua orientação e actividade. Estas entidades podem se subdividir três categorias:

• Administração Regional (autónoma) - Copia a organização da Administração Directa e Indirecta do Estado, aplicando-a a uma região autónoma. Exemplos são as Regiões Autónomas dos Açores e da Madeira
• Administração Local (autónoma) - Copia a organização da Administração Directa e Indirecta do Estado, aplicando-a a um nível local.
• Associações públicas - Pessoas colectivas de natureza associativa, criadas pelo poder público para assegurar a prossecução dos interesses não lucrativos pertencentes a um grupo de pessoas que se organizam para a sua prossecução. Exemplos são as Ordens Profissionais.

Ver também

• Administração
• Administração pública em Portugal
• Administração Tributária
• Direito administrativo
• Direito do Estado
• Processo eletrônico
• New Public Management
• Administração Municipal

Ligações externas

• TCU - Tribunal de Contas da União
• Minuta de Antreprojeto de nova Lei Orgânica da Administração Pública
• Escola Nacional de Administração Pública (ENAP)
• Estudo Comparado de Regimes de Emprego Público em Países Europeus

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